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黨的十九屆四中全會的召開，提出了深化國有企業改革的要求，中國特色現代企業制度也在不斷完善。深化國有企業內部改革的過程中，盡管國有企業在公司治理結構方面取得了不錯的成效，但仍存在一些亟待解決的問題，例如具有普遍性的黨組織前置程序不規范，集團公司一體化過度管控，“三會一層”權責不清導致難以追究歸責等，這些問題本質在于新時代下國有企業法人治理結構缺乏相適應的制度支撐。
2020 年，國務院辦公廳制定了完善國有企業法人治理的指導意見，隨后2021 年 6 月 24 日國務院國有企業改革領導小組辦公室召開了國企改革專題討論會，重點將三年改革行動中的關鍵要求納入公司章程等制度體系，此舉能夠推動實現國企改革措施制度化、規范化、長效化。
上述管理辦法的出臺及會議的召開是自 2019年10 月31日國務院國資委印發 《中央企業公司章程指引 （試行）》以來，進一步推進建立以章程為核心的國有企業現代企業管理制度的重要舉措，這表明在國有企業公司治理中，現代國有企業法人治理結構的構建和完善，不斷鞏固著公司章程的基礎性地位，公司章程不僅是實現國有企業法人治理結構的重要制度支撐，也是進一步深化國有企業改革的必備條件。
一、國有企業法人治理結構的內涵
現代企業的法人治理結構產生于現代企業經營權與所有權掌握者的不統一，這種分離直接導致作為財富擁有者、企業所有者的投資人可以通過雇傭有能力的經營者，將經營者的經商才能同自己的社會財富結合在一起，有效提升企業生產力活力水平。為了雙方更好地結合，這種明確投資者和經營者不同的職權定位、明確經營者的責任義務、明確經營者的考核激勵、監督二者和維持各方利益平衡為目的的法人治理結構，其本質上也是一種代理、激勵、監督和規范機制。
國有企業所需的法人治理結構實質上是一種解決方案。首先，應明確國有企業最鮮明的特征是“代表全民利益掌握社會的主要生產資料”，這表明國有企業是推動建設中國特色社會主義的重要物質基礎。然而國有企業的產權主體并沒有被天然人格化，所謂的國有企業出資人并非傳統意義上的企業所有者，他們同企業經營者一樣，其權限都來自于人民和國家的委托。黨組織作為中國特色法人治理主體的核心，在國企法人治理結構中的重要地位已被明確法定，應當將黨的領導納入到公司治理中去，將黨建工作納入到國有企業公司章程中去，明確在企業中黨組織作為法人治理主體的權利，包括在決策、執行、監督等環節中，讓黨組織有機地嵌入法人治理結構。綜上，國有企業法人治理結構在滿足現代企業所有與經營界限清晰的前提下，還須平衡、激勵、約束企業經營者與各類國有資產經營者、監督者，以期最終形成一種有效的制衡。而公司章程為企業法人治理結構提供了載體與支撐。
二、公司章程下的國有企業法人治理結構
（一）黨組織
內嵌式黨組織是我國國有企業法人治理的標志，黨組織的研究討論也是公司作出重大決策的前置議事程序。在“雙向進入、交叉任職”的領導體制下，企業經營者應受到來自公司章程與黨組織的雙重約束，黨組織也通過將黨的政策方針與企業經營理念相融合，突出自身的領導作用。2016 年 10 月，習近平總書記在全國國企黨建工作會議中提出，要求國有企業應當充分服從黨組織的領導，使企業黨組織融入公司治理結構之中。這次講話的精神為建設中國特色現代國有企業制度提供了引導方向，為保障黨對企業的領導和厘清公司治理關系提供了根本遵循。
（二）股東及董事會
國有企業股東的相關規定和其他企業頗有不同，其特殊之處在于國有企業沒有“有形”的股東，而是由國有資產監督管理機構通過一級一級的委托代理，委派股東代表參加企業股東會會議。更為特殊的國有獨資公司，根據《公司法》中的相關規定，股東及股東會的相關職責由國有資產監督管理機構行使，可以不設置股東會，也就是說國有獨資企業可以由國資監管機構取代股東會的名義，進而對董事會進行授權。而對于國資控股企業，由于股權組成多元，企業應建立股東會，國資監管機構通過股東大會對董事會的授權行使股東權利。因此，在遵守黨和國家相關規定及改革政策方向的前提下，國有企業法人治理的公司章程應視企業的具體股權情況，設計相應的股東會職責。
可見，董事會權利最終是來自股東或出資人機構的委托，公司章程可以在遵循授權的條件下，特別設計董事會的職權，除法定和國有資產監督管理機構決定不能進行委托的，其他的可以將其職權委托交由董事會行使，明確職權事項，并通過公司章程的形式固定，同時要防止董事會與股東會職權“交叉”的現象，這樣才能保障權利的正當行使。
除此之外，還應注意國有企業法人治理中外部董事制度的設計。審視國資委對于外部董事的相關任職要求及所規定的議事規則，國有企業法人治理中外部董事制度建立的核心目的是破除傳統國有企業管理層成員均為企業“內部人”的格局，尤其是通過董事會外部董事占多數的規定，徹底打破傳統國有企業一把手“一言堂”的局面，從而不斷加強董事會的獨立性，賦予其一定的經營自主權，以增強國有企業的經營活力，同時提升國資委對國有資產的監督，有效解決國有企業的治理風險。
（三）監督體系
對于國有企業法人治理結構而言，通過公司章程建立適應的監督體系至關重要。目前，中國特色的國有企業監督體系可以分為兩大部分，分別是內部監督和外部監督。
公司章程所確立的監督體系主要為內部監督。目前國有企業法人治理的內部監督體系主要體現為法定機關和法定人員的監督，前者包括國有企業自身黨組織、監事會、違規問責受理部門以及合規委員會和法律事務機構、職工（代表）大會，后者為外部董事 / 獨立董事、總法律顧問以及職工董事 / 職工監事。
在國有企業監事會制度改革之前，國有獨資公司監事會成員由履行出資人職責的機構指派組成，而國有獨資公司依據《公司法》向其所出資的企業指派監事，上述兩行為均是基于股東與企業之間的產權關系。所派出的監事目的在于代表出資人檢查其所出資企業的董事會、經理層是否嚴格按照相關規定開展工作，檢查國有資產保值增值情況、企業生產經營銷售情況等。監事會若發現國有企業經營者存在危害或濫用國有資產的情況，須及時上報出資人，以保障國有資產的安全。具體而言，國有企業中的監事會主要發揮著以下幾個方面的作用：
首先要強化國有企業對自身的約束力。在當下激烈的市場競爭局勢下，國有企業必須積極響應改革要求，提高自我約束力，從內部優化自身，以實現自主經營、達成自我發展。同時還應尊重國有企業的特殊情況，在給予經營者充分經營自主權的基礎上，對權利的行使情況進行有效監督，遏制資本經營過分趨利行為，減少經營者的風險經營決策，降低國有資產損失的風險，避免危害國家利益。
其次要時刻保持警惕風險預警的態度，及時發現國有企業內部的運營問題。風險防范預警是提高效率減少問題成本的關鍵之策，事前的監督預防比事后補救處理更重要。若想達到這一效果，必須要及時發現國有企業存在的問題，監事會需充分發揮職責，定時定點地開展監督工作，使企業經營更加規范化，降低經營風險。此外，監事會還需檢查企業的管理制度及經營決策是否符合國資監管的規定，經營者的行為是否遵守法律法規和國家政策方針，是否有違背公共利益訴求。監事會在國企中一旦發現前述問題，必須及時上報，以盡快解決風險，最好能夠做到防患于未然。
再者要保證國有企業資產價值的穩定性，不僅不能貶值還要隨著經濟發展不斷增值。其實本點是上述兩點的發展結果，必須達成上述兩點之后，才能保證國有資產價值的穩定和增長。2018年3月，國有企業進行了監事會制度改革，監事會的基本作用與設立出發點并未改變，但從職能角度來看，其已不屬于國有企業內部監督，應當歸納為外部監督，同樣也是完善國有企業監督體制的重要改進。
（四）其他
除了上述三個方面的獨特之處，中國特色國有企業與其他所有制公司在法人治理方面還具有以下不同，亦應在國有企業章程中予以體現：
國有企業的治理主體與眾不同。現行《公司法》規定有限責任公司的法人治理主體包括：股東 / 股東會 / 股東大會；董事會 / 執行董事；監事會 / 監事。而國有公司的法人治理主體，除《公司法》所規定的之外還包括：黨組織；國家出資企業；履行出資人職責機構 / 出資人代表機構；審計、監察和紀檢部門；職工 / 工會 / 職工（代表）大會；總法律顧問 / 依法治企第一責任人。
因層級、事項的不同而導致國有企業法人治理的與眾不同。根據國有資本的占比和出資來源，國有企業可以分為以下兩層結構：第一層國有企業，是指由各級人民政府或其授權的機構直接出資的企業，這類企業被稱為“國家出資企業”；第二層國有企業，是指由前述“國家出資企業”出資的其他企業，此處的出資分為直接出資和間接出資，“國家出資企業”的出資人又稱“履行出資人職責的機構”“出資人代表機構”。
出資人代表機構的職責范圍比較廣泛，最基礎的就是獲取經營管理的效益及相關資產的收益，還包括參與決策、行使管理權、聘用聘任管理者。與其他所有制公司的區別在于，對于一部分重大事項，即便該企業并非由國家出資企業直接出資，也須由國家出資企業決定，這導致國有公司的直接出資人 / 股東并不一定完全擁有對所出資企業重大決策的決定權。
國有企業在法人治理方面所適用的監管規定與眾不同。我國現行法律對于國有企業的監管十分嚴格，除了所有企業均應普遍遵守的法律規范之外，還單獨為國有企業制定了另外一套監管法律，例如《中華人民共和國企業國有資產法》《企業國有資產監督管理暫行條例》等法律法規。近年來，我國對于國有企業的法人治理愈加重視，法律規范的制定也更加完善，這從側面體現了國有企業在市場經濟中主導地位以及關鍵作用，以及在現實中解決公司法人治理問題的重要程度。
職工民主管理導致國有企業法人治理的與眾不同。國有資產歸屬于全民的所有權屬性，決定了國有公司的職工在民主管理方面較之其他所有制公司更為嚴格。對于部分重大決策事項，國有公司在決策時須聽取職工意見，比如《中華人民共和國企業國有資產法》第三十七條規定的合并和分立等；還有一些重大決策事項必須經職工民主程序決定，比如《中華人民共和國企業國有資產法》第四十一條規定的國有企業改制等。
三、國有企業法人治理結構的實現
在明確了法人治理結構的含義和其中涉及的具體權利內容后，便需要考慮如何實現法人治理結構，也即如何通過公司章程明確相應機構的地位職責，建立清晰制度規范，有效支撐公司法人治理。就章程內容而言，除《公司法》所規定的必備條款之外，還應包含如下內容：
（一）關于黨組織
依據《中國共產黨國有企業基層組織工作條例 （試行）》 等相關法律及黨章，黨組織在國有企業中居于法定的領導地位，通過行使對企業重大事項決定、把關和事前監督權，發揮領導核心和政治核心作用。就黨組織具體作用而言，首先要保證其政策方針和國家政策在本企業堅決貫徹落實，以此來把握國有企業在改革和發展方向的正確穩定。其次要推進企業規范管理，在討論重大事項時，加強黨組織對集體的領導，學會抓主要矛盾、關鍵問題。最后要推進科學決策，督促股東會、經理層、董事會在法律規范下行使職權，鼓勵企業履行各種經濟社會責任。此外，不僅應加強黨組織自身建設，管理干部，吸引人才，使工會、共青團等群眾組織發揮其應有的作用，也要全心全意依靠職工群眾，支持職工代表大會開展的各種工作。黨組織內部的組織架構以及外部的辦事機構，還有各種人員聘任配置，也必須符合相關法律法規，堅持和完善雙向進入、交叉任職的領導體制。
在具體內容和程序方面，需要明確黨組織研究討論是股東會、董事會、經理辦公會在重大事項決策時的前置程序。黨組織的主要職責應以書面形式規定，建立重大事項決策名單管理制度、盡職合規免責事項清單制度，厘清黨組織與其他治理主體的權責，深入貫徹“三個區分開來”。同時，應明確黨組織決定權、把關權、事前監督權所涉及的事項，將黨組織在企業法人當中治理的地位落到實處。
（二）關于出資人機構與董事會
依據《中央企業公司章程指引（試行）》頒布及之后實施的《中國共產黨國有企業基層組織工作條例 （試行）》《國有企業公司章程制定管理辦法》，應當明確規定董事會的各項權利與義務，明確規定董事會在制定公司企業戰略中作出重大決策、防范企業風險時應有的職責與自身定位。董事會應保障股東和公司的利益，平衡出資人機構、公司、高級管理人員及職工多方利益關系。總體來看，應當進行有效的戰略監控，準確把握公司發展方向與速度，防范安全、質量、環保、投資、知識產權、法律等方面的重大風險，認真執行出資人機構有關管理人員選聘、薪酬、考核等規定，還要規范公司高級行政管理人員在聘用人員審批辦事流程，監管資金使用用途等各種方面，確保出資人機構通用制度的嚴格落實。
在具體的內容和程序方面，應當將職工民主的管理和董事會行使職權的制度二者結合起來，既要支持公司職工代表大會依照相關法律法規行使權力，也要維護其合法權益。應明確董事會授權出資人機構或股東會的事項，不能含糊不清造成權力無限擴張。董事會制定涉及到企業職工切身利益的相關方案時，要嚴格遵循企業決策或審批流程，須按照國家對于職工權益保護的相關規定最終作出決議。對于職工切身利益的保護是公司企業價值的核心體現，也是企業良性運轉的基礎保障。此外，董事會可以將部分職權授予專門委員會、董事長或總經理行使，但法律規定必須由董事會決策的事項除外。比較特別的規定是在職工董事和外部董事方面。章程中需明確外部董事不應和公司存在任何可能影響其公正履職的關系。對職工董事和對公司其他董事應一視同仁，公正分配權利和義務，重視職工董事提出的正當訴求，并給予合理的反饋，代表和維護職工合法權益。
（三）關于經理層
依據國資委翁杰明副主任 2021年6月24 日在將國企改革三年行動重點要求納入公司章程等制度體系專題推進會上的講話精神表明，需要大力推行經理層人員的任期制度以及對經理層人員的契約化管理制度，在解任和聘任方面需按照嚴格的任期制度及契約化管理制度來實行，落實剛性兌現薪酬制度，合法維護管理人員的利益。同時，應在章程中明確總經理謀劃經營、緊抓落實、強化管理的職能定位，以列舉形式列明職權范圍，清晰權責。
應當根據實際情況在公司章程中明確高級管理人員。依據《中華人民共和國企業國有資產法》 第二十二條、第四十三條等規定，以及《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》第三十一條之規定，國有企業的高級管理人員與董事、監事受到同樣的監管。依據《中華人民共和國公司法》第二百一十六條第（一）項和《國有企業公司章程制定管理辦法》第十一條之規定，公司高級管理人員有著完善的架構，必須要配備齊經理、副經理。行政方面還需要有財政負責人、財務負責人、法律方面的顧問、董事會秘書以及公司章程要求的其他人員。
（四）關于監事會
全國人大于 2018 年 3 月 13 日在十三屆一次會議通過《國務院機構改革方案》，隨后中共中央辦公廳、國務院辦公廳在 2018 年 9 月 13 日，印發《關于調整國務院國有資產監督管理委員會職責機構編制的通知》，新增了國有企業領導干部的審計責任以及國有重點大型企業監事會職責的監督審計。
由于上述機構調整與現行 《公司法》關于監事會的規定不匹配，有待《公司法》予以相應修改。因此，《中央企業公司章程指引 （試行）》 注釋中這樣表達：對于國有獨資公司監事會的設置，應當由國資委根據《公司法》的修訂情況進行確定。
（五）關于勞動人事
依據前述講話精神，應在公司章程中明確國企改革三年行動重點的要求，健全在規范崗位管理的基礎上，以勞動合同管理為重點，完善市場化招聘制度，實行員工平等公開招聘、管理者選聘競聘競爭上崗、末位調整和不勝任退出機制，健全具有市場競爭力的薪酬分配制度。
四、結語
鑒于當前國企改革中遇到的一些問題，公司章程的修改與制定將會成為當下及未來一段時間內國企改革的重點任務。綜上所述，國有企業應根據實際經營情況，有針對性地設計章程內容，厘清各治理主體權責，構建相適應的法人治理結構，配套相關運營制度、權責清單，真正建立起中國特色國有企業管理制度。