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面對新形勢和新要求，國企改革三年行動恰逢其時。改革三年舉措雖然是三年規劃，但對于現代化國有企業的制度建設和經營發展具有長遠的戰略意義，同時有助于形成更成熟規范的現代化發展的重要舉措。中國特有的制度和以資本管理為重點的國有資產監管體制，它的形成有利于維護和發展社會主義經濟制度，更好地發揮國有經濟的戰略作用。通過進一步優化經濟結構，能夠促進經濟周期的良好循環，同時也促進國有經濟向高質量方向發展。
一、兩類公司改革加快國有資本改革
2020 年國企改革三年行動指出，實施國有資本投資、運營公司試點是改革國有資本授權經營體制的關鍵舉措。通過開展地方“兩類公司”深化改革，能推動國有企業改革的有效落地，調整和優化國有經濟結構布局，是全面落實以管資本為主，強化國有資產監管的戰略舉措，并提出了國有資本投資及運營公司的功能性作用及有效發揮。
國有資本運營和收益管理，隨著兩類公司改革的深入，其重要的價值和功能也將得到有效的體現，未來將在地方國有企業層面形成資本投資、國有資本運作和產業集團。為此，重組國有投資和運營公司，其目的是實現地方政府的戰略目標，進一步促進國有資本的優化和產業結構的科學調整以及為地方服務。國有資本投資和運營公司通過與國企重組、上市培育、股權多元化、國資基金投資運營等改革實施，進一步強化市值管理，發揮資產證券化和國資流動增值作用，全面優化經濟結構和重要布局，有效提高國有資本良好的配置和運營運作效率。
二、地方“兩類公司”現狀
2014 年國務院國資委啟動國有資本投資和運營試點。試點企業進行資本投資管理和資本運作改建，在運營中通過橫向整合、縱向壓縮、放權和營銷推進改革，在授權下放、組織架構和工作機制等方面取得了良好的成效。通過重組兩類公司，以此來調整和優化監管模式，同時合理優化經濟布局的戰略發展目標，取得了一定的集中成效，對于未來發展形成了典型的經驗，但國有“兩類公司”改革試點中仍暴露很多問題。
（一）兩類公司尚處于建設期
中央企業通過開展“兩類公司”試點，已經初步形成了資本經營和運營管控模式，也出現了一批典型案例。如圍繞國有企業轉型功能定位，走輕資產運營道路，打造了“資本 + 人才 + 技術”的經營模式，以市場化、專業化推動經濟優化、產業結構調整、促進國有資本流動、發揮保值增值功能，更好地服務于國家戰略發展需求，發揮積極的推動作用。
隨著試點經驗的積累，地方“兩類公司”的改革發展進入了建設期。地方國有企業在改革創新中，借鑒了央企試點經驗，不斷推進運營改革。此外，各省市全面實施對兩類企業試點改革發展。如根據產業板塊，優化企業、行業布局，研究“兩類公司”的參與，實現國有資產在結構優化、促進循環、提升經濟穩定方面的基礎性作用。或推動國有資本市場化運作，打造國有投資運營平臺，以此來發揮國資引領和產業帶動的戰略作用，提升資本良好的配置和運營效率，促進企業轉型向高質量模式發展。
（二）組建以改組為主、新建為輔
盡管“兩類公司”可以通過新設或重組方式組建，但在工作開展實踐中，大多數國有資本都選擇了重組作為首選。而重組的企業在劃分為兩類公司前即為國資行業集團或地方政府管轄集團，在該地區來說已經具有一定的地位。有的公司雖在兩類公司的名單上，之后仍保留原有的業務架構、管理和制度安排。對地方政府而言，從內部深度轉型、改變常規治理結構、積極改革創新，比換牌子更為重要。
（三）行權能力有待加強
對于國有資本投資、運營公司來說，其所屬上級單位是政府或國資委，資本投資運作接受的是相關的行政命令。而國有資本投資、運營公司對下屬單位又需要走市場化路線，這需要國有資本、運營公司將行政命令轉化為市場指令，既追求經營運作效益，同時還要兼顧社會效益。這一存在的根本性矛盾決定了治理機制不能簡單地采用傳統的發展和管理模式。當前，國有資本投資、運營公司還沒有可靠有效的發展治理模式，對于組織架構、人事管理和審批制度的開展，混雜著行政管理和和經濟屬性。在實際的國有資本管理中，很難確定相關的績效考核指標。管理審核審批流程過長，開展的人事管理制度和薪酬管理體系存在僵化的現象，員工缺乏必要的獎勵和激勵，對下屬可能存在管理不足或過度控制現象。
三、兩類公司轉型的相關建議
（一）明晰關系，建立可靠的管控模型
1. 搭建具有中國特色的現代國有企業制度
現代企業制度是企業開展經營活動和業務運行的必要基礎。現代國有企業制度的創新，決定了國有企業運營的效率和活力，是深化國有企業實施改革創新的重點管理任務。現代國有企業制度能否有效實施，則依賴政企關系明晰、權責明確、產權清晰和管理科學等基本條件是否得到滿足。根據中國特色國有企業現代制度建設內容，黨委會、股東大會、董事會、監事會等機構需要分工協作和相互制衡，這就需要搭建中國特色現代國有企業的系統制度，但在實際工作中是一項復雜而艱巨的創新任務，需要在相關制度理論和具體業務實踐層面不斷研究和創新。例如要發展中國特色的企業制度，必須依法實現董事會合法權利，建立董事會授權的管理制度。建立以資本管理為基礎管理監管體系，同時圍繞資本管理、規范資本交易、改善公司收益和維護資本安全的相關環節進行重點監督和監管，以此來充分發揮國有資本管控的作用。在進行授權經營、國有經濟產業結構優化、國有資本運營、促進實體經濟良性發展等方面，充分發揮地方國有投資、運營公司的功能作用。通過一系列改革，在建立成熟規范的中國特色企業制度和資本經營的國有資產管控方面，將取得良好的發展成果和必要的收益，對深化國企改革具有重要的推動意義。
2. 推進國有資產監管體制的改革
從宏觀調控體系來看，需要更加注重政企分開和政資分開。政府行政部門不再履行出資職責，政府或國資監管部門轉變過往的公共管理職能，更加注重出資關系，轉變管理模式和理念，由管企業向管資本進行改變。在管理方式上，完善監管機制和強化審計，樹立審計理念、運用審計方法和強化資產監管。通過全面的監管，有效防止國有資產的流失，進而提高內部運營效率和防范風險，確保國有企業能夠在市場組織中獨立運作。
3. 厘清國有企業黨組織與治理機構的權責界限
在國企改革中，需要進一步明確黨組織與公司其他治理機構權責關系，建立多方相協調的治理模式。關鍵保障之一是遵守雙向進入和交叉任職的管理要求，黨組織成員按照法律和程序加入“兩會一層”，即董事會、監事會、經理層。而成功的關鍵在于黨委成員進入企業董事會，將黨的領導和意圖與公司戰略決策、經營發展相結合，并且在重要事項上能做到消除意見分歧，提高企業經營決策效率，進一步降低相關成本，提高企業管理的科學性和全面性，充分發揮國有企業現代化制度的作用，并且以此來高效實現黨組織與法人治理的結合。
建立黨組織與其他治理機構規范、良性的合作關系，要在以下三個方面進行著力解決：一是按照國有企業所屬類別，規范不同類型企業黨組織的設立及運行，明確管哪些、管什么的權責界限，建立與形成各治理機構之間履職盡責、協調制衡、良性運轉的管理機制；二是規范決策程序。建立黨委會議事規則，明確重大事項決策界限、程序和方式，切實將黨的領導與公司治理進行有效結合，實現怎么管、誰來管的治理方式。根據法律政策要求，黨組織參與公司戰略發展、三重一大等事項決策，并充分尊重其他治理機構和運行機制；三是確保黨組織的意圖得到實現。建立黨委委員意見發表、投票表決的工作制度，明確該做什么、應該怎么做。促使“雙向進入、交叉任職”進入董事會的黨委成員、經理層的黨委成員能夠充分發表意見、對三重一大等重大事項進行投票表決，實現組織意圖。
4. 厘清各級相關利益者的關系
在進行兩類公司設立期間，需要厘清相關利益者的關系，特別是國有監管部門、出資企業。國有資產監管機構需要轉變管理理念和方式，以資本管理為支柱，聚焦四個方面、落實三項清單，即優化地方產業布局、規范管理運作機制、確保國資保值增值、維護資產安全運營，及時落實權力、職責、授權三項清單，切實給予“兩類公司”在企業制度和市場投資中擁有實在的作用和發展空間。
在市場化運作國有資本時，“兩類公司”需要按照公司法的要求，同時需要以資本額為限，以股權為管理紐帶，以治理為重要的基礎渠道，以派出股權董事為重要手段，積極參與市場化運作、對出資企業的三重一大事項進行決策。在經濟基礎優良、產業發展成熟的區域，可促使兩類公司實現管控方式的轉型，即由原有的出資持股管控逐步向戰略目標性、財務性管控方式轉變，對于控股企業的戰略目標、經營業績、重大資金、重要人事，以及高級管理人員管控和考核、預防企業經營風險等方面涉及三重一大的重要事項進行重點管控，其他經營權由控股公司決定。與此同時，對于所出資持股的企業，要求進一步完善以董事會為重點管理的治理結構，進而需要全面推行選人用人、育人留人的人才機制，提升公司的發展創新和生存能力。對關鍵崗位和子公司實施激勵政策，有效地提高公司的運營能力和持久力。
（二）明確監管與考核要求，完善績效管理體系
1. 三個層次深化改革
我國經濟體制由計劃經濟向社會市場經濟體制轉變中，對于國有企業的改革創新始終是經濟體制改革的重要核心。因此，深化國有企業改革，需要從三個層面推動國有企業真正成為公平競爭的市場主體。
一是深化改革企業產權。要形成真正意義上的現代化公司企業，不僅要提升企業現代化制度基礎和企業經營效率，而且要堅持兩個毫不動搖，深入研究多種經濟成分的組成方式和實現模式，這也是實現混合所有制經濟健康持續發展的有力途徑。二是深化改革經營機制。從行政管理向市場化轉變，需要認真深化勞動、人事、分配制度的全面改革，使國有企業可以依法經營，符合市場規律。三是建立公平競爭機制。樹立與民營企業公平參與市場的競爭意識，同時深化實施政企分離和政資分離的重要改革，進一步深化行業壟斷改革。對于歸屬于商業性和公益性的國有企業，要更加注重發展領域的系統性和聯合性，在分類改革后實行分類管理。
2. 妥善對待及平衡授權與強化監管的關系
在企業發展管理中，需要明確授權范圍、經營管理職責和監管方式，建立必要的監督管理清單和責任清單，以及考核機制，并予以落實到企業的日常管理中。如由國有企業聘請第三方機構對績效評價制度進行全面改革，以減少其債務風險，提高經營效率，實現進一步降低運營成本、提高經濟效益和治理能力的目標。
（三）促進“兩類公司”轉型，加強能力建設
1. 不斷完善市場化經營機制，激發企業競爭活力
深化企業三大制度改革，不斷增強國有企業的經營核心競爭力，不斷提升重要價值和發展活力，以此來創造更大經濟價值和社會效益。積極推行高管人員任期管理和契約制，推行職業經理人管理制度，實現管理人員能上能下、公司員工能進能出的市場化用工機制。建立和完善業績導向型薪酬分配機制，促進收入能增可降，引導薪酬分配有利于突出貢獻的工作人員和一線人員。支持更多企業采用股權激勵、分工等中長期政策，充分激發員工創業的積極性和主動性。
2. 加快業務導向轉型，提升企業競爭實力
推動地方“兩類公司”由傳統產業集團向國有投資及經營公司轉變，由原有的實業經營發展模式轉變為股權投資，對原來不具備競爭優勢、發展空間不足的業務進行剝離，向前瞻性戰略性新興產業集中。弱化以母投資公司對子公司的集團化控制，更加注重在對法人平等產權的基礎上加強公司治理，進一步弱化業務體系的觀念，做好風險防控，對無效資產和不良資產進行處理，加強投資收益和治理意識。同時，“兩類公司”要建設完善投融資和資源整合運作體系。在戰略改革中，將用人、考核、薪酬機制建設作為重點改革內容，以及全面建立和實施股權管理、風險管理、董監事派出管理制度，打造資本、資產、執行三級組織架構；遵循“機構從簡、人員從優”的市場化機構設置及人員配置原則，優化公司架構、業務職責，以及人才配置；打造規范高效的現代化資本運營型總部，以及相匹配的組織機構決策體系，建立內外、前中后全面協調的工作機制，確保企業戰略目的落地、資源配置合理、資產運營高效、風險有效防范、考核評價優良等。
3. 企業自主創新要有新突破
根據《三年行動方案》要求，國有企業要不斷提升自主創新能力，在構建關鍵核心技術攻關新型舉國體制中，充分發揮國有企業的重要核心作用。
在產、學、研、用的創新鏈上，國有企業是“研發”和“應用”鏈的主體。大型國有企業依托自身的技術、資金、市場等資源優勢，以及技術轉化和應用的市場空間，可以利用規模化優勢，推動和發展多項重要創新，營造良好的發展創新環境，充分發揮產學研的發展潛力和競爭力，發揮舉足輕重的作用。基于市場運作機制，將創新產品推向市場，實現技術創新的重要價值。同時，在學習領域，注重與高校的技術交流及成果轉化，并實施產業化。在生產環節，利用生產外包的形式促使技術創新產品生產落地。
國有企業要貫徹聚焦、裂變、創新和品牌化的經營發展理念，聚焦主業和優化效益，深化產業化技術創新，推動業務的發展孵化裂變，進一步拉長深度融合鏈條，構建充滿活力的創新生態圈。基于創新技術發展，加強創新技術體系、創新產業和創新環境的機制建立。全力打造產品品牌和企業品牌，不斷增強國有企業的影響力，進而增加市場化的必要競爭力。深入學習發達地區對于創新發展的經驗做法，為國有企業的發展創造有利條件，確保企業高質量發展。
四、結束語
在國企改革三年行動背景下，深化地方兩類公司改革需要從大局角度進行思考，并強化協調和推進落地。國企改革三年行動能否真正對國有“兩類公司”改革發展起到決定性作用，關鍵在于能否有效落實。通過實施國企改革三年行動和落實長效發展，真正解決長期制約國有企業健康穩步發展的體制機制問題，提高企業發展的活力和動力，實現國資國企高質量發展。