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? ? ? ?為了保護好青山綠水、發展好生態經濟、提高農民生活水平，發展文旅產業已然成為浙江省經濟社會發展的重要力量，也是浙江實現共同富裕示范區建設、鄉村振興、大花園建設等重大戰略的有效途徑。農文旅產業融合發展，通過田園風光、鄉野文明與自然風光等資源的緊密結合，深入打造體驗型休閑度假產品，最終實現城鎮與鄉村、民俗文化與田園風光的深度聯合。
一、文旅產業發展的瓶頸問題
? ? ? 土地、資金和人才是文旅產業融合發展的三大要素。長期以來，土地保障一直是制約文旅項目開發，包括業態布局和產品開發的瓶頸問題，主要包括生態環境的保護、土地資源的保障、開發效益的保證三大問題。
（一）生態環境保護問題。當前，旅游已成為人民美好生活追求不可或缺的部分。發展全域旅游，做活“文旅+”文章，培育發展文旅新業態是文旅產業高質量發展的必由之路，從傳統的觀光旅游向休閑度假轉型升級是消費者對文旅產品需求的變化，要解決游客“留下來”、在景點“住下來”的需求。大多數文旅項目的開發都選擇在生態環境優良的鄉村地區，此類區域往往是森林公園、名勝風景區、生態保護區等，會受限于因生態保護而制定的各類規劃的制約，比如不能建索道，那就無法解決交通問題；不能建酒店，那就無法解決住宿問題；不能建各類體驗項目，那就無法解決娛樂問題。
（二）土地資源保障問題。浙江省“七山一水兩分田”的格局，需要正確處理好“保耕地”與“保發展”之間的關系。傳統的供地方式無法有效解決農地轉用、土地利用規劃、占補平衡指標等系列問題，導致投資方無法落地文旅項目。具體來看，一是空間規劃的問題，可供開發的鄉村旅游資源通常分布在城鎮之外，這些地方往往沒有可供開發的建設用地，在用地指標安排上較為困難；二是用地范圍的問題，當前文旅產業發展會同步帶動農業發展，通過提升品牌影響力、跨界融合等方式為農業創收賦能，但由于農業設置用地范圍限制，導致文旅項目配套所需的基礎設施無法建設，嚴重阻礙了農文旅產業融合發展。
（三）開發效益保證問題。投資額較大、投資回收期較長是文旅項目存在的共性。大多數文旅項目采取“片狀”供地，此類整地出讓的方式直接影響項目總開發成本，不利于招商引資。根據文旅項目開發的實踐經驗，實際建設用地較項目整體單位而言占比并不高，但由于現有的征地方式，需要成片獲取土地，導致項目開發中的土地成本極高。因此，投資方為收回投入成本，通常會出現開發房地產的情況，這與文旅項目保護性開發的要求嚴重背離。另外，由于極高的土地成本，大大降低了投資方落地項目的信心。
二、“坡地村鎮”政策由來
? ? ? ?文旅項目用地問題是隨著社會經濟發展加速、投資項目不斷增加出現的新問題。國家高度重視文旅項目供地，出臺了一系列的相關政策支持。
? ? ? ?隨著新型城市化的持續推進，社會經濟發展、城鄉建設與耕地保護之間的矛盾始終存在，耕地保護面臨多重壓力。浙江省獨特的資源稟賦以及嚴格的耕地占補平衡和生態保護政策，要求必須以科學合理的方式開發利用豐富的低丘緩坡資源。為有效推動文旅項目發展，在國家有關政策的指引下，浙江省國土資源廳等 9 部門于 2015 年聯合下發《關于“坡地村鎮”建設用地試點工作的通知》（浙土資發［2015］13號），在全省范圍內開展“坡地村鎮”試點項目。
經過幾年努力，浙江逐漸探索出一條“開發與保護并重、建設與環境融合”的坡地開發利用新機制，其核心為點狀供地，走出了一條統籌“保耕地、保生態、保發展”的生態型土地利用新道路。2018 年制定出臺《關于做好低丘緩坡開發利用推進生態“坡地村鎮”建設的若干意見》（浙政辦發［2018］64 號），通過合理開發利用低丘緩坡資源，破解項目開發中的土地制約，通過向山坡地要土地、要空間，為文旅項目開發所需的建設用地提供了另一種方法。
三、“坡地村鎮”建設助推農文旅產業發展取得的成效
? ? ? ?浙江省“坡地村鎮”建設用地試點工作，為當地文旅項目開發提供了強有力的政策支持，激活了投資方投資鄉村旅游的熱情，帶動了地方農村居民的就業，激活了當地文旅產業經營模式，吸引了許多優秀的年輕人回到農村，實現了多方共贏的良好局面。經過幾年試點實踐，浙江省“坡地村鎮”政策為文旅項目開發及文旅產業發展帶來了極大的推動作用。浙江省“坡地村鎮”建設用地試點在 2018 中國“三農”發展大會上被評為“2017 中國三農十大創新榜樣”，是浙江省政府 2018年度“改革創新項目”。
（一）推動文旅產業加快發展。文游項目所需土地與山坡地地形的天然契合性以及“坡地村鎮”試點明確的“點狀布局、垂直開發”方式與文游項目用地的需要高度吻合，因此，“坡地村鎮”政策試點是一項因地制宜的好政策，可以從根本上解決文旅項目開發所需的用地問題，從資源不可開發到可開發，有效推動鄉村休閑度假旅游產業、文旅產品新業態的培育和發展。2014～2020 年，浙江省“坡地村鎮”試點政策共節省建設用地指標約 2 萬畝，累計培育各類項目 129 個，其中 14 個重點項目已成功通過了省級驗收并實現投運。浙江省文旅產業小鎮、康養旅游小鎮等文旅、康養類項目快速發展，如莫干山裸心谷等洋家樂項目、建德開元芳草地鄉村酒店項目、諸暨十里春風等。從類別看，“坡地村鎮”129 個試點項目中，文旅類（休閑養生、生態旅游、民宿酒店等）項目有 87 個（占 67%），可見“坡地村鎮”試點對文旅項目的發展具有明顯的推動作用。
? ? ? “坡地村鎮”政策極大地降低了文旅項目的用地成本，進而有效地激發投資活力?！稗D征分類、差別供地”，即點狀征“林”后變為建設用地，而建設用地之間的生態保留用地按土地原用途管理“只征不轉”，典型的項目有：德清裸心谷項目（項目總用地 458 畝，新建的建筑占地12 畝）、諸暨云溪九里康養小鎮（項目總規劃面積 2，917 畝，建設用地194 畝）等，以上項目只需要征用少數用地就可以解決項目建設用地需求，用地成本明顯降低。同時，項目內的道路、生活配套設施等符合劃撥用地條件的，則采用劃撥用地的方式?！捌碌卮彐偂奔缺ＷC了有效供地，又大幅降低了投資方的用地成本，激發了社會資本的投資熱情。
（二）提升文旅項目產品質量。按照“坡地村鎮”政策“房在林中，園在山中”的要求，建設用地須選擇山林空地，通過將酒店、咖啡館等業態布局在山中，有效解決了原來消費者無法在優美山水環境中停留、住宿的痛點，切實提升了文旅項目的產品質量。消費者不再將目光局限于山水景觀觀光，更加注重對文旅產品的感受及體驗，完全改變了過去“到此一游”的旅行方式。通過布局多元業態，游客在文旅項目的選擇上可以滿足其追求個性化、體驗化和情感化的需求。從“觀光游”到“體驗游”，不僅表現在游客對旅游產品、行為、活動的選擇上，更表現在整個旅游市場對旅游品質的重視和逐步提升上。
? ? ? ? 建德市近幾年先后有 15 個項目列入“坡地村鎮”試點。江南秘境·江南漁村項目是江南秘境國際旅游度假區首個實施開發的項目，位于三江口、“兩江一湖”風景名勝保護區嚴東關景區的核心區域。項目開發過程中，為盡可能保持原有地形地貌不受破壞，通過點狀布局、垂直開發的方式，堅持保護性開發，秉承“大保護、小開發”的理念，按“宜農則農、宜建則建、宜林則林”原則，充分利用建德低丘緩坡資源，發掘富春江優質生態環境資源優勢，把生態紅利、旅游資源、文化稟賦轉變為發展紅利，在最大限度保護環境的前提下進行建筑、設施的合理規劃布局，做到開發建設與生態保護并重。項目建成開業后，已成為杭州都市經濟圈內又一個休閑度假的好去處，用秀麗的風景、豐富的體驗設施吸引游客過夜停留，有效帶動周末經濟發展。
（三）帶動地方經濟融合發展
1、促進大旅游產業集群發展，實現旅游經濟高質量發展。以消費者需求為導向，將吃住行游購娛相關的產業進行集聚，形成有影響力的產業集群。充分利用好“坡地村鎮”政策，按照“點狀布局、垂直開發”的要求，布局和打造文游產業經濟帶，以集群效應帶動旅游經濟發展。德清莫干山民宿是浙江高端名宿集聚地的典型代表，是浙江省民宿產業集群的示范，從 2007 年第一家洋家樂開業到現在，已經成為全國民宿業的標桿。以民宿發展為核心，逐漸形成了一條網狀產業鏈，涵蓋設計施工、培訓教育、供應鏈物流、農產品銷售、文創設計、直播營銷等。諸暨市“楓和里”鄉村旅游示范區，以新王線為文旅產業發展帶，串聯沿線主要村莊和重點項目，形成“一脈五谷六村”的旅游空間格局。項目所在組團都受到土地政策的限制，但受益于“坡地村鎮”政策的影響，項目已落地并有序推進。
2、推動鄉村產業振興，實現百姓增收，有效推進鄉村振興。按照旅游行業的帶動效應，每增加 3 萬美元的旅游收入，將為全社會增加直接就業機會 2 個和間接就業機會 5 個。“坡地村鎮”政策帶動民宿業發展，除直接解決了當地百姓的就業問題外，還解決了當地老百姓農產品的銷路問題。莫干山鎮 180 多平方公里的范圍內分布著近千家民宿，按平均每家民宿需要 5～15 位從業人員估算，民宿的發展為當地村民提供了許多就業機會。疫情爆發之前，每年約 200 萬中高收入群體游客到莫干山旅游住宿，他們的強購買力也大大帶動了當地的土特產銷售，提高了農民的額外創收，解決了原本銷路難的問題。在安吉山川村赤豆洋高山生態旅游度假項目建設過程中，當地農民的收入迅速提升，每年為村集體額外創收 100 余萬元，提供各類就業崗位 300 余個，農民收入實現持續快速增長。
四、啟示及建議
（一）結合國家政策要求，緊緊圍繞鄉村振興重大戰略部署，進一步優化完善現有制度。目前，除浙江省以外，安徽、重慶、海南、廣東等省市積極探索“點供”用地在鄉村振興中的實施，其他地方政府可以充分總結現有經驗，在制定有關政策時，強化政府統籌，聯合多部門研究，緊緊圍繞國家在點狀供地等創新性供地方式中的要求，制定適合當地發展、利于文旅項目實施的政策。
（二）重視全過程管控，確保項目開發與環境保護雙贏。牢牢抓住國土空間規劃調整的窗口機遇期，結合本地區發展規劃，統籌考慮鄉村文旅產業用地布局及規模，做好與各級規劃的銜接。在用地審批過程中，嚴格管控，制定負面清單，實施以用地需求為導向的分類審批管理機制。項目開發過程中，要嚴格實施監管，對發生破壞生態、環境修復不到位等情況的，及時取消項目資格并收回用地指標。