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近年來，為順應新時期國資國企改革發展需求，中央先后出臺 “1 + N”系列改革文件，對國有資產優化布局和結構調整、國有資產監管方式優化、國有資產監管職能轉變等國資國企改革重大事項做出戰略性部署，為全面建設社會主義現代化國家新征程中國資國企改革指明了前進方向、提供了根本遵循。但站在新的歷史起點上，面對錯綜復雜的國內外經濟環境，如何更好適應國際競爭市場，更高效率配置國資資源，更大限度調動國企活力，亟需破解當前國資改革困境并探索出新的發展模式。

一、相關文獻研究

1． 關于地方國有企業市場公平地位

近年來，隨著地方國有企業 “走出去”步伐不斷加快，現有由國有資產監督管理部門承擔國有企業出資人角色的國有企業產權制度方式，使得政府由于地方國資監管部門的政府特設機構性質而屢次陷入國際商事糾紛，對本國企業商業利益和政府國際形象造成了一定負面影響。對于國有企業與地方政府間這種國際市場認定為影響市場公平競爭的代理關系，一方面，近年來地方國有企業所獲得的政府補貼以及融資額度遠高于民營企業，并牢牢占據了能源、基礎設施建設等領域絕大部分市場份額;但另一方面，地方政府的強干預異化了當地國有企業資金使用行為，使其在市場競爭領域又處于弱勢地位。由此可見，面對當前錯綜復雜的國際經濟形勢和持續提升的市場對外開放水平，有必要進一步理順地方國有資產監督管理體系，加快對接國際通行的市場經濟規則，提升國有經濟與市場經濟的兼容性。

2． 關于當前地方國有資產監管體制從地方國有資產監管體制來看，在當前地方國資國企監管從“管企業”“管資產”向 “管資本”轉變的進程，實質就是通過以股權為紐帶的監督管理方式，化解 “政企不分”“政資不分”的問題。一方面，“政企不分” “政資不分”的核心環節在于打破目前地方國資監管機構既要行使監管職能又要干涉國企經營的多重功能定位，為此一些學者提出將原有的 “政府—企業”的直接對接轉換為“政府—出資人—企業”的三層國有資本管理模式，在地方國資監管部門與國有企業間增加一層地方國資管理平臺作為國有企業的實際控股公司，將政府與實際生產經營的國有企業相隔離，轉而由持股平臺代替政府行使出資人職責的地方國資體系。在三層架構中，地方國資監管機構、國有資本管理平臺將現有國資監管機構的行政監管和出資人職能清晰分離，使得國有企業在完善現代企業制度和履行國資職責過程中對應的責任方更加清晰明確。另一方面，中央與各地國資委開始對所屬國有企業通常采取分類監管體系，根據公益類、功能類、商業類企業的功能定位，對企業主業范圍、發展方向、投資決策等事項權限進行分層分類管理。隨著中央企業層面國有資本投資、運營公司 “兩類公司”的紛紛設立，各大平臺公司開始著手在下屬企業開展混合所有制改革為引領的國資監管體制機制創新，而地方國資在相應層面進展則相對緩慢。但也有部分學者認為，應以國有企業為核心進行國有資本改革，而不是先從國資委的宏觀治理結構出發。

3． 關于西方國家國資監管

從國際經驗來看，美國、加拿大、法國、德國等國家國有企業監管方式仍采取較為簡單的“政府—企業”兩層架構，政府根據企業性質和經營范圍，采取分類管理方式直接對國有企業行使出資人職責。但由于西方國家國有企業大多分布在自然資源、基礎設施等公共基礎領域，加之國有經濟在社會經濟中的主體地位相對偏弱，國家政府對于國有企業的監管和規制主要著眼于國有產權流轉、變更的管理和保護，較少涉及國有資本運作等市場化競爭內容。新加坡、意大利、英國、西班牙等國家國有企業監管方式則主要采取 “政府—出資人—企業”的三層管理架構。以新加坡的淡馬錫公司為例，作為淡馬錫的實際出資人，新加坡政府通過設立 “財政部長法人”，并頒布 《財政部長法》明確 “財政部長法人”作為淡馬錫出資人，代替新加坡政府在淡馬錫董事會中行使股東權利，從而在保證企業實際控制權前提下，理順政府與淡馬錫關系、淡化淡馬錫政府背景，為淡馬錫全球業務擴張和資源配置降低法律風險、減輕政治障礙。近年來，國內國資國企改革掀起了一陣 “學習淡馬錫”熱潮，但也有學者認為我國以 “管資本”為主線的國資改革與之仍存在一定差別，因為相較于淡馬錫高度商業化的運作模式，我國地方國資監管國有企業在發展過程中需要在社會效益與經濟效益之間獲取平衡，這也要求無論采取何種監管方式，地方政府對于出資國有企業仍需具有一定的戰略管控能力，以保障國有企業切實履行公益性職能。

二、當前地方國資國企改革面臨的核心問題

隨著國企改革 “1 + N”政策體系的持續推進，中央和地方國企在產權、法人治理、內部建設等方面改革持續深入推進，力圖為國有企業凝聚新發展力量。但在落實相關工作過程中，在處理政府與市場、公益事業與商業活動、國資權益保障與企業管理效率關系方面存在一定認知偏差，導致地方國資國企改革遭遇一些難題，主要表現在以下幾個方面。

1． 公益型國有企業如何可持續發展

傳統觀念認為，公益事業與商業運作應該邊界清晰，不能以公益之名行商業之實。事實上這樣的主張存在以偏概全的誤區，也與企業經營和市場規律背道而馳。公益型國有企業作為國資出資成立并實際控制的法人機構，其屬性要求其承擔部分公益性職能，無法依靠市場化方式經營。但是，公益性項目的高投入、低回報、長周期特征使得部分公益型國有企業長期處于依靠大額的財政補貼維持運營的情境。隨著近年來各級財政壓力的逐漸增加，對公益型企業支持力度有所減弱，加之競爭中性原則也對于享受大額政府補貼的公益性國有企業在 “走出去”的道路上面臨巨大挑戰。因此，處于公益領域且尚未找到可持續發展商業模式的公益型企業，亟需創新公共服務領域的投融資和運營模式，增強 “自我造血”功能。

2． 地方國資產業創新引導能力不足

目前，地方國資在發展戰略性新興產業的引領帶動能力還有待進一步提升。地方國企多處于產業鏈、價值鏈、供應鏈中低端，技術創新能力不強，在突破關鍵核心 “卡脖子”技術、生產高端進口替代產品方面貢獻有限，缺乏 “核心技術、明星產品、硬核競爭力”，缺少享譽國內外的一流品牌、一流產品。國企相對缺乏具有技術與產業專業知識、投資渠道資源、資本運作經驗和投資研究基礎等方面的專業人才，國有投資戰略性新興產業方式不夠完善，投資方向不夠精準，失敗率高，造成大量 “科技爛尾樓”，國有資產浪費和流失情況較為突出。地方國有企業對互聯網、大數據、人工智能新技術應用不足，尚未構建起與數字經濟時代相適應的新發展模式、新資源優勢，拓展新業務新市場、實現爆發式增長的能力不強，對城市產業引領帶動能力不足。

3． 國資預算權與國企監管權分離

隨黨的十八屆三中全會提出在中央層面開始全面推行國有資本經營預算管理制度，2017 年開始各級地方政府也紛紛將國有資本納入當地財政部門全年公共預算管理中。編制國有資本整體經營預算在一定程度上對于優化國有資本布局、提升財政資源配置起到積極作用，但也導致國企監管 “多龍治水”的局面再次顯現。從預算目標來看，一般公共預算的最終目的是在滿足社會公共需要，提升社會福利水平的前提下，最大限度保持財政收支處于合理范圍內，而國資預算在考慮公共效益的基礎上，還需充分考慮經濟效益，保障國有資產保值增值。從預算編制思路來看，一方面，財政部門對于國資預算編制的強約束進一步壓縮了國資監管部門的國有企業出資人權利，無法充分自主運營管理國有資產; 另一方面，通過預算制度將國資體系與財政體系掛鉤，進一步加大了國有企業在國際市場競爭中回避競爭中性原則、厘清政府代理人身份的難度。從具體操作層面來看，由于財政部門并不直接負責各國有企業預算編制管理，國資整體預算編制大部分經營統籌、數據歸集管理工作仍需由各地國資監管部門承擔。

表 1 國資預算體系與公共預算體系的區別

	國資預算	公共預算
法理基礎	國有資產所有權及其派生出來的收益索取和支配權	國家公共權力及其派生出來的對國民經濟收入的分配權
預算目標	國有資本優化布局和結構調整，國有資產保值增值	維持財政收支可持續，提升社會的福利水平
收入來源	國有資本經營性收益	財政稅收
支出方向	國有企業增值	提供各類公共產品

4． 國資監管與企業管理邊界混淆

當前地方國資監管部門作為當地政府組成部分，被同時賦予了國資監管和國有企業出資人職責，這在一定程度上也導致了國資監管與國企管理邊界混淆的問題。從國資監管角度來看，地方國資監管部門突出的是政府對國有企業的規制職能，包括對國有企業日常經營行為是否違反相關法律法規和國資管理條例進行監管，類似于 “一行兩會”對于金融機構所行使的監管職責，其邊界在于約束企業行為而不直接干預企業經營行為。從國企管理角度來看，地方國資監管機構需履行出資人職責，以股東身份從公司治理層面參與國有企業管理，這既包括單個企業層面的日常經營管理決策，同時也包括地方乃至區域全局層面，對國有資本總體布局的優化調整與戰略發展方向把控。基于現有地方國資監管機構的工作職能，之前部分地區提出的 “國資委總體對標淡馬錫”模式也存在一定的局限性，進一步明晰地方國資監管與國企管理邊界，需對目前地方國資國企監管架構做系統性優化調整。

三、深圳市屬國資國企改革的有益探索

深圳國資國企因特區而生，隨特區成長，深圳國資國企所取得的成就，不僅得益于城市帶來的發展紅利，也因國資在始終堅持服務大局、服務城市、服務產業、服務民生定位基礎上，充分激發國有企業活力，在探索可持續公共服務供給、國資參與戰略性新興產業方式、國資監管與產權事務隔離、現代國有企業公司治理等方面走在全國前列，在自身發展規模質效穩步提升的同時，為城市探索出一條國有經濟、民營經濟優勢互補、共同發展的 “國民共進”模式，為地方國資國企改革積累了有益經驗。

1． 探索圍繞民生保障開展商業化運營

深圳市地鐵集團是 1998 年成立的國有獨資公司，由于地鐵建設運營的高投入、長回報周期和城市公共交通基礎設施本身公益屬性，自 2004 年首條線路通車后，地鐵集團始終處于虧損狀態，工程建設資金長期需要政府支持，對城市財政造成一定壓力。2007 年，市國資委開始爭取實施 “地鐵經營 + 物業發展”模式，通過地鐵沿線及樞紐物業開發建設收益反哺城市軌道交通建設運營成本，該模式將地鐵規劃建設與周邊土地開發工作一并劃歸深圳地鐵集團統籌推進，動態調整，既降低了政府住建、交通部門規劃協調成本、提升城市集約開發強度，同時也有利于地鐵集團降低地鐵建設成本，擴大企業收入來源。深圳地鐵集團從深圳地鐵二期工程開始全面推進 “地鐵經營 + 物業發展”模式，2010 年實現扭虧為盈，并在 2017 年成為全國首家在全成本核算方式下實現盈利的軌道交通運營企業，2020 年集團全年利潤突破 100 億，相關經驗也在東莞、杭州、福州等地推廣。

2． 確立產業培育戰略股東定位

深圳國資早期投身高新技術產業的失敗案例，在一定程度上表明以國資體制機制直接投身高新技術產業，難以適應其高資本投入、高投資風險、高迭代頻率的產業特征。但隨著中美貿易摩擦衍生的 “卡脖子”技術封鎖，由于基礎研究高技術壁壘所反映出的投資規模大、投資周期長、前期回報低、投資風險高等特征，相較追逐短期收益的社會資本，國有資本在承擔國家重大科技項目和建設共性技術平臺方面應發揮更加重要作用。在吸取前期經驗的基礎上，深圳市國資委通過深圳市重大產業投資集團，作為全新的市級重大產業發展平臺，立足推動深圳市重大產業項目落地，聚焦戰略性新興產業培育壯大，落實國資 “管資本”實現方式，在確保項目順利落地前提下，堅持輕重結合運營模式，對重大產業投資項目采取 “一事一議”形式確定出資方式和持股比例，明確股東定位，做開明的股東、賦能的股東，探索了國資相關產業資源整合重組、重要影響力戰略基石股東、重大項目牽引相關業務合作，構建起涵蓋 “全市重大產業項目前期遴選—重大創新資源中試平臺—重大引領性項目投資運營—重大項目投資落地激勵”全鏈條體制機制，最大限度發揮國有資本 “杠桿作用”和 “乘數效應”。

3． 構建內嵌股權平臺的國資管理架構

深圳市投資控股有限公司前身為深圳市投資管理有限公司，作為市國資委履行出資人職責的輔助平臺，公司先后經歷了從國企改制退出，到事業單位劃轉整合，再到轉型創新發展階段。深圳市國資委借鑒新加坡政府對淡馬錫及淡聯企業 “放活管好”的成功經驗，提出深投控在管理體制機制與公司治理、組織架構與選人用人、激勵約束、下屬企業管控等方面全面對標淡馬錫，并逐步將原國資委部分出資人職責下放至投控公司，依法自主開展國有資本運作。同時，深圳市國資委將另一個履行出資人職責的輔助平臺深圳市資本集團有限公司打造成為國有資本運營公司，作為深圳市國有資本存量提升的資源整合者和價值創造者、國有資本增量布局的戰略先導者，進一步發揮市屬國資主動整合、前瞻布局、高效運營、有序流轉四大功能，立足國資，助推多種所有制經濟共同快速發展。此外，近年來深圳市國資委相繼成立了食品物資集團、特區建工集團、環境水務集團等一批平臺型產業集團，代替國資委行使相關公益類、實體型國有企業出資人職責，與國有資本投資公司、運營公司共同構建起功能鮮明、分工明確、協調發展的新格局。

4． 探索市場化管理體制機制

深圳市創新投資集團有限公司 1999 年由深圳市政府出資并引導社會資本出資設立，作為處于市場充分競爭創業投資行業的國有企業，市場化體制機制成為深創投成功的關鍵要素。由于創業投資具有高風險、高收益、長周期特點，對資本消耗性相對較大，對經營靈活性要求較高，為補償可投資資本，推動公司治理完善，深創投分別于 2001 年、2009 年、2010 年先后三次增資擴股，引入了深圳星河房地產公司、上海大眾公用事業集團、中興通訊股份公司、福建七匹狼集團等多種經濟成分戰略投資者，搭建了混合所有制的經營框架，提高了可投資能力和經營靈活性。同時，深創投對利潤分配權通過按勞分配和按股分紅相結合方式，形成做強做優做大的強大向心力。深創投 1999 年成立之初，經當時市長辦公會及公司第一屆董事會討論通過公司員工績效工資為利潤總額的 8% ( 2005 年實行三項制度改革時，將績效工資修改為凈利潤的 8% ) ; 2009 年由深圳市國資委批復同意，公司投資經理可以計提項目凈收益的 2% 作為項目績效工資。2016 年深圳市國資委和其他各股東協調同意，深創投全員績效工資從稅后凈利潤 8% 提高到 10% ; 投資經理項目獎勵從項目凈收益的 2% 提高到 4% ，同時將項目虧損罰金從實際損失的 1% 提高到 2% ; 團隊需承擔項目投資額 1% 強制跟投。對社會化募資給予 0. 5% 獎勵，對大型金融機構出資獎勵存在折扣，政府引導基金出資不享受募資獎勵，用制度強化代理人和委托人共同體意識。此外，深創投采用陽光民主的經營決策機制，培養員工隊伍 “主人翁”精神，激發勞動者工作熱情和創造力。深創投的投資項目必須經由投資決策委員會論證評審，參會委員均采取“一人一票”方式獨立投票，即使是董事長、總裁也不例外。參加會議 2 /3 以上投資委員同意且沒有被外部專家委員否決的項目方可進行投資。投資決策委員會主任、副主任有一票否決權。全體員工均可參加項目評審會，在會議上可暢所欲言地發表自己對項目的觀點和看法。

四、下一階段地方國資國企改革的路徑優化

結合深圳國資國企改革探索的前期經驗，立足國資國企改革 “分類改革、管好資本”的時代主題，下一階段地方國資國企改革的關鍵，是找準國資監管機構的定位，進一步強化國資通過 “管資本”方式，分層分類構建起保障社會民生、支撐國家戰略和服務實體經濟能力，讓非經營性國企更加高效可持續運轉，讓經營性國企與外資、民資更加平等競爭。

1． 支持公益型國企探索綜合化經營模式

推動具有商業應用場景的公益型企業向產業投資集團轉型，搭建集公益性主業、產業投融資和資管運營于一體的綜合性產業投資集團架構，構建 “多主體”及多個協同推進、互為支撐的業務主體。創新產融結合模式，實現以融促產、以產帶融。探索拓展 “上市公司 + ”模式，根據集團所處行業特征及自身發展需要統籌歸集集團內部乃至系統內部業務資源，按照產業鏈環節或業務區域范圍等維度構建多個優勢互補的業務主體。將集團內部具有商業化前景的資源進行整合，通過發債、上市等方式對接多層次資本市場，為集團導入社會資金支持。通過 GP、雙 GP、有條件委托外部 GP 等多種方式設立產業基金，圍繞上下游產業鏈及新興戰略業務領域尋找投資機會，開展市場化投資、并購、資源整合。有條件的企業可設立 CVC 基金，以自有資金圍繞企業戰略開展風險投資，創造利潤收入新增長點。

2． 明確地方國資產業服務和創新培育定位

立足地方國資自身特征優勢和監管要求，明確其在戰略性新興產業發展中服務產業和培育創新的定位。進一步提升國有企業宏觀經濟研究、產業研究、公司研究水平，強化市場情報的收集和分析處理能力，加強與內外部企業信息交流共享，擴大市場觸角，對接重大產業資源。瞄準城市戰略性新興產業重點發展領域、產業鏈關鍵環節，重點挖掘儲備一批對城市產業發展戰略意義重大、市場前景廣闊的優質產業項目資源。加快構建規范化與個性化相結合的引進產業項目工作機制，以 “擇需、擇重、擇優”為原則，優化創新產業項目遴選與引進方式方法，聯合國際一流第三方專業機構對產業項目開展一對一、點對點的可行性研究評估，確保城市重點產業項目各項工作精準高效、合理規范。對接市場化技術轉移機構、專利服務機構，打通相關重大源頭基礎創新項目引進與重大技術轉化通道。

3． 進一步完善優化三層國資管理體系

通過組建國有資本投資公司、運營公司和大型產業控股集團的方式，將當前地方國資委 “一身兩任”的國資監管和國企管理體制向地方國資委、地方國資管理平臺 “兩身兩任”轉變。將履行統一監管者職能的國資委和行使直接出資人權利的國有資本投資運營公司、大型產業集團的功能進行剝離，構架起 “監管層—出資層—運營層”的三層國資管理體系，并進一步明確政府、出資人平臺和國有企業的責任分工。監管層即剝離了國有企業出資人職責的地方國資監管部門，主要負責日常國資運行監管和國有資本經營預算編制，與經營性國有企業不存在直接股權關系。出資層即新設或改制的國有獨資國有資本投資公司、運營公司和大型產業控股集團，作為經營性國有企業的純粹持股平臺，以股權關系為紐帶，代替國資委行使出資人職責，主要負責國有資本優化布局和結構調整，把控所屬國有企業戰略發展方向。運營層即從事日常生產經營的國有企業，由出資人平臺根據所處行特性與企業發展階段，采取分類授權、分類管控形式。

表 2 國資三層管理架構主要職能

層級	機構/類型	主要職能
監管層	國資監管部門	規劃統計、預算與行為監管
出資層	國有資本投資公司、國有資本運營公司、大型產業控股集團	股權管理、國資優化布局、資本運作
經營層	國有出資經營性實體企業	投資、利潤、成本單元

4． 強化國資監管部門戰略布局與預算統籌職能

在將出資人職責逐步讓渡于國資出資人平臺的趨勢下，國資監管部門需要圍繞如何更好行使國資總體監管職能，進一步完善和優化國資發展戰略方向把控和預算統籌編制等政府性職能。地方國資監管部門應進一步強化國資布局規劃的導向作用，推動國有資本更多投向關系國計民生的關鍵領域和重點環節，保障社會經濟安全平穩運行。但國資監管部門對于國有企業的引導方式不應是直接對于企業經濟范圍和經營行為的決策，而是通過市場選擇機制推動國有企業立足國民經濟健康發展，圍繞發展基礎優勢，尋求國有資本保值增值和健康發展的自主行為。同時，建議國家建立起獨立于公共預算之外的國有資本經營預算，由國資委建立獨立賬本，全面掌握經營性國有資本收支及資產負債情況，分層分類合理設定國資預算調入一般公共預算比例，淡化處理國企與財政的資金聯系，充分調動企業的主動性和積極性，確保國有資本在更寬松友好的市場環境中實現保值增值。

5． 構建現代公司法人制度

通過混合所有制改革、市場化選人用人、激勵約束改革，從企業的股權結構和公司治理結構兩個層面規范現代公司法人制度。黨組織在國企選人用人中的作用向確定標準、規范程序、參與考察、推薦人選等方面側重。充分發揮國有資本投資運營公司和大型產業控股集團的出資人代表作用，通過控股股東地位控制經營性實體企業董事會，嚴格按照公司章程所規定的股東權利，按照法定程序向企業推薦董事，參與高管人員選聘。在獨資、控股國企探索全面推行建立外部董事占多數的董事會，在相對控股、參股國企探索更加市場化的 “國企民營”運作模式，對營利性國企高管實行市場化選聘和市場化薪酬激勵制度，提升崗位吸引力和競爭力，吸引更多高水平企業家加入國資隊伍。