李錦：國企改革開拓新局要發揮突破和先導作用

《國企改革三年行動方案》審議通過的解讀

6月30日，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《國企改革三年行動方案（2020－2022年）》。2020年，將作為國企改革三年行動啟動之年，國企混改、重組整合、國資監管體制改革等方面都將進入快速推進、實質進展的新階段。《國企改革三年行動方案》實施，意味著國企改革的目標、時間表、路線圖進一步明確，將進一步加速國企改革，從規模到質量上將進入一個新的階段，進入"深化版"。

《國企三年行動方案》橫跨"十三五"收官與"十四五"開局前三年。面臨疫情之后的經濟復蘇與全球產業鏈重構，既善于積勢蓄勢謀勢，又善于識變求變應變，通過發揮國企對中國經濟社會發展的突破和先導作用，是一個重要的戰略思想。顯然，不能單純就國企改革抓國企改革，要立足于新冠疫情后國內國際經濟與社會發展形勢，更好服務經濟社會發展大局，國資國企改革是國家經濟改革大局的重要組成部分，是關鍵和主軸，應當發揮國企改革的突破和先導作用。因此今后三年的國企改革要加強主動性，強調針對性，倡導應變性，提升創新性，克服國企改革盲目性。

背景：開啟現代化國家新征程與國有經濟布局

第十三次深改會是4月27日開的，排在第一位通過的文件是《關于健全公共衛生應急物資保障體系的實施方案》，有抗疫的緊迫性，而《黨的十九屆四中全會重要改革舉措實施規劃（2020－2021年）》，則有對四中全會精神承上啟下的意義。

第十四次深改會是兩個月后開的，排在第一位通過的文件是《國企改革三年行動方案（2020－2022年）》。特別強調的是2020年的三項任務：勝利完成"十三五"規劃主要目標任務、決勝脫貧攻堅、全面建成小康社會，乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。其中第三項是"乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程"，意味著現代化經濟體系任務的提出，當是下一次中央全會的主題。這個信息，把現代化經濟體系擺到議事日程上了。

對于國有企業而言，與開啟全面建設社會主義現代化國家新征程密切相連的是國有經濟布局優化和結構調整。推進國有經濟布局優化和結構調整將是三年行動方案的重點任務，也是核心目標。改革與推進國有經濟布局優化和結構調整結合起來，這與中央經濟工作會議精神是一致的。2019年年底召開的中央經濟工作會議指出，要加快國資國企改革，推動國有資本布局優化調整。與現在的"乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程"，是聯系起來了。我們注意到國企改革中，主責主業是寫入政府工作報告的。央企的設立都有各自的職責，聚焦主業、做強實業，瘦身健體、提質增效，是央企落實高質量發展要求。重新厘定央企主責主業，企業嚴格執行新版投資項目負面清單，嚴控非主業投資比例和投向，推動各類資源要素向主責主業集中。未來國有資本將更多投向重要行業、關鍵領域、戰略性新興產業。有效推進企業戰略性重組和專業化整合是"十四五"規劃的重中之重。主責主業還有一個任務，剝離非主責主業的業務，實際上是完成兩個剝離:剝離非主責主業的業務剝離辦社會職能。這樣一來，使得國企放下包袱，走向市場競爭。

特色：由蓄勢謀勢到突出改革實效

第十四次深改會強調，要把抓好黨的十八屆三中全會以來部署改革任務的落實同完成"十三五"規劃主要目標任務、決勝脫貧攻堅、全面建成小康社會結合起來，把統籌推進常態化疫情防控和經濟社會發展工作貫通起來，有針對性地部署推進關鍵性改革。要提前謀劃"十四五"時期改革工作，更加注重制度和治理體系建設，更多解決深層次體制機制問題。提出改革的兩個作用：必須發揮好改革的突破和先導作用，依靠改革應對變局、開拓新局，堅持目標引領和問題導向。突破作用，是沖破束縛，帶動全局的作用；先導作用，是開道引路作用，是開道引路者。當前突出的是，對沖疫情負面影響，發揮國有企業在"六穩""六保"、優化結構，暢通國際、國內兩個循環方面的引領作用、開道作用，科學合理探索中國在新時期的國際化，適應和引領新型全球化探索，發揮中國經濟對全球經濟的引領和推動作用。

今后3年是國企改革關鍵階段，過去人們有種理解，認為這三年是針對前四年說的，前四年是國企改革頂層設計階段。其實，事情是不斷變化的。中央領導同志強調依靠改革應對變局、開拓新局，堅持目標引領和問題導向，既善于積勢蓄勢謀勢，又善于識變求變應變。2015年的22號文勾勒國改頂層設計之后，"1+N"的改革政策，并且已經開始落實落地，已積勢蓄勢謀勢，而2020年作為國企改革三年行動啟動之年，之前很多政策未落實及政策空白地帶，要做拉網式巡查和系統整合，以一攬子政策及舉措的出臺，使得國改進入快速推進、綜合推進、出成效的階段。沒有落實到位的，要明確時間表、路線圖，要在三年行動里加快落實落地。更重要的是，形勢變化太大了。"積勢蓄勢謀勢"，是對前四年改革的一個肯定。與此相對應的是"識變求變應變"。這三年發生了很大變化，疫情負面影響，國有企業在"六穩""六保"中任務的提出，國際、國內兩個循環方面的任務，都是面對困難提出的。

怎么改革？就是緊緊扭住關鍵，積極鼓勵探索，突出改革實效，推動改革更好服務經濟社會發展大局。實際上是12個字：扭住關鍵，鼓勵探索，突出實效。落腳點是"實效"。要從達成共識的環節改起，推出一批叫得響、立得住、群眾認可的硬招、實招，辦成幾件實實在在的事情，讓大家真正感受到改革帶來的新氣象、新風貌。改革任務是實打實的，責任也是實打實的，必須一級抓一級。通過《國企三年行動方案》實施，十四五規劃前兩年是重要領域改革的突破期，后三年可望進入綜合成效期。

改革實效，最終目標是"三做五力"，這是國企改革的目的。2020年國企改革進入關鍵的歷史階段，隨著三年行動方案的實施，國有企業改革的綜合效能將進一步得到提升，一些短板和弱項問題將得到有效解決，國有企業的治理體系將更加成熟定型，國有企業將更加具有活力和效率。做強、做優、做大國有企業，目的是增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力。

思路：抓重點、補短板、強弱項

第十四次深改委會議強調"抓重點、補短板、強弱項"，九個字透露了行動方案的主要思路。這是對扭住關鍵，突出實效而言。雖然具體內容并沒有公布，但是"抓重點"中的重點是可以預料的。健全現代企業制度、完善國資監管體制，深化混合所有制改革，肯定是重點。

在國企改革三年行動方案以及深化國企混改實施意見呼之欲出的背景下，今年國企混改將進一步瞄向由下至上的"升級版"方向。國企混改確實"積勢蓄勢謀勢"已久。即將出臺的國企改革三年行動方案，預計會對加快落實混改做出新的部署，提出新的要求，并提出分階段的具體目標。混合所有制改革重在"深化"，也將是進入"深化版"階段,意味深層問題要解決，表現為三方面，一是混改范圍將進一步擴大，速度與規模加快，二改革內容也將進一步增容，即從單一的混改，走向以混改為主線、借混改推綜改的新階段；三是由混資本為主向混機制為主轉變。可以預料，大多數充分競爭領域的企業上市，優先股將推出，深度轉化經營機制，積極推動深度發揮非國有股東的積極作用，支持建立管理層骨干員工持股，探索實施更加靈活高效的監管制度，探索在公司章程和實際治理過程中保護國有出資人利益的相關制度安排。這些做法，顯出探索意義。

國有資本授權經營體制改革，是新一輪國資和國企兩個層面改革的關鍵"結合部"，涉及產權制度的深度變革。兩類公司改革，上接國資體制改革的完善，下接國有企業改革的深化，處于國資國企改革的中心與樞紐地位，已經成為國資國企改革的"牛鼻子"，牽一發動全身。從中央到地方加快推進國有資本投資、運營公司（兩類公司）試點工作，也將是三年行動方案的重要內容。今年將加大對"兩類公司"試點企業授權力度，適時改組或組建新的"兩類公司"，成為一個，組建一個。兩類公司要在推動國有資本形態轉化、推進供給側結構性改革上更好發揮作用；落實授權經營體制改革要求，進一步優化所出資企業的股權構成、組織形態，加快推進股權多元化、混合所有制、職業經理人制度等改革，在試體制、試機制、試模式方面取得更多實質性成果。

"補短板、強弱項"，給人感覺特別在意改革的整體性、系統性與協調性。方案主考慮三方面重要問題：一是要把黨的十九大對國資國企改革的要求進一步具體化，落實到三年行動當中去。二是把近年來"1+N"的改革政策進一步落實落地，沒有落實到位的，明確時間表、路線圖，要在三年行動里加快落實落地。三是推廣國企改革經驗。

理論：對國企地位功能重新強調，藏有深意

第十四次深改委會議強調指出，國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是黨執政興國的重要支柱和依靠力量。突出強調國有企業的地位與作用，值得關注。有人認為是老話重提，其實，是新形勢下的需要。

在一段時間內，有人借"推動國有資本做強做優做大"，認為放棄"做強做優做大國有企業"，在理論上造成混亂，在實踐上導致動搖。"國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是黨執政興國的重要支柱和依靠力量"。意味著，國有企業不僅是物質基礎，且國有企業的的政治基礎是不可代替的，國家重要支柱，也不可代替。特別是這次應對新冠肺炎疫情過程中，國有企業勇挑重擔，在應急保供、醫療支援、復工復產、穩定產業鏈供應鏈等方面發揮了重要作用。中國建筑夜以繼日開展工作，僅在短短的10天時間里就分別建成了火神山和雷神山醫院；中國石化和新興際華集團，在幾周內將口罩的日產量從零提高到了近1000萬套，防護服的日產量提高到了近20萬套；國藥集團、通用技術集團和華潤集團，為一線提供了從試劑盒到有效的中藥等充足的"彈藥"。在抗疫的過程中出現的一次次奇跡，都有國有企業特別是中央企業的身影。證明國企是黨執政興國的重要支柱和依靠力量。

正因為此，今后3年是國企改革關鍵階段，更要堅持和加強黨對國有企業的全面領導，堅持和完善基本經濟制度，堅持社會主義市場經濟改革方向，兩個"一以貫之"將得到繼續強調。

繼國家戰略一帶一路、京津冀一體化、長江經濟帶、粵港澳灣區、長三角一體化、黃河生態帶、東北二次振興、西部大開發新格局八大戰略，中央又推出海南自貿港建設、成渝雙城都市圈戰略。在重大的國家命脈型戰略上，中央企業將從全局上、制度上、規劃上、國資布局上解決中央企業與各地深化合作，各地用好全國范圍內國有資本的帶頭引領作用，帶動好全球范圍內的社會資本，運作好國際國內兩個循環。

活力：積極鼓勵探索，推廣改革經驗

第十四次深改會在指導思想上，強調積極鼓勵探索，在最后特別強調改革創新最大的活力蘊藏在基層和群眾中間，對待新事物新做法，要加強鼓勵和引導，讓新生事物健康成長，讓發展新動能加速壯大。這與三年行動方案考慮重要問題是一致的。

從2014年7月以來，國企改革試點有四大工程，陸續展開。從中央企業到省市國企有近千家試點企業投入。"十項改革試點"、"雙百行動"、"區域綜改試驗"、"科改示范行動"等改革試點示范工程中基層所創造的一些經驗，其中四批210戶混改試點，規模很大，包括國資國企界所探索的理論，創造的一些經驗，將推廣到下一步的國企改革過程中。這些改革樣板的推廣，會推動更為全面的綜合改革，鞏固改革成果，推進改革成效，引領改革信心。

下一步將面臨的很大的問題，怎樣總結與歸納改革經驗，怎樣抓典型，怎樣推廣。各級政府與國資委將面臨新的考驗。

《國企改革三年行動方案》的通過，意味著國企改革的目標、時間表、路線圖進一步明確，將進一步加速國企改革，從規模到質量上特別是實際效益將進入一個新的階段。系統地全面介紹《方案》內容，應該在半月以后公布。因為國企改革頂層設計是2015年8月24日通過的，發布時間是2015年9月13日，時間是20天。中間還有一個過程。國務院總理李克強在5月22日政府工作報告中指出，"提升國資國企改革成效，實施國企改革三年行動；完善國資監管體制，深化混合所有制改革；基本完成剝離辦社會職能和解決歷史遺留問題。國企要聚焦主責主業，健全市場化經營機制，提高核心競爭力。"按照《政府工作報告》重點工作部門分工的意見，其中實施國企改革三年行動，由國務院國資委牽頭，10月底前出臺相關政策。針對2020年的目標，將會出臺一攬子系列政策，把政策供給到位，以保障國資國企改革的成功實施。

【本文作者：李錦?中國企業改革與發展研究會副會長】