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今年的中央經濟工作會議要求,在國資國企方面，要深化國資國企改革，提高國企核心競爭力。堅持分類改革方向，處理好國企經濟責任和社會責任關系。完善中國特色國有企業現代公司治理，真正按市場化機制運營。?
國資改革將繼續從“管資產”向“管資本”進行深層轉變，促進國有資本增長從要素驅動向效率驅動和創新驅動轉變。在近日發布的《中央企業高質量發展報告(2022)》指出，中央企業將繼續集中力量破解一系列制度性、程序性難題，全面完成公司制改制，從法律上厘清了政府與企業的職責邊界，使企業獨立市場主體地位從根本上得以確立，產權制度、治理結構、經營機制等全面升級。?
借鑒淡馬錫模式中政府對國企從“管資產轉向管資本”到逐步實現“政企分離”，以“能者居之”的理念實現職業經理人的全球選聘，完成下屬公司的市場化運作可能會是一種改革范式。?
一、淡馬錫管理模式分析
淡馬錫是新加坡財政部 100% 控股的國有公司，其下屬的淡聯公司不少已經成為新加坡各行業的龍頭企業。新加坡政府通過淡馬錫平臺引導國有資本融入產業發展，推動淡聯企業不僅涉足通信、電力、航空、武器制造等公共和戰略性較強的領域，也允許淡聯企業進入民營為主的一些行業，如銀行業、游輪業等。之后為了著重凸顯淡馬錫投資平臺的功能以獲得較高的投資回報率，淡馬錫剝離了旗下部分淡聯企業，新加坡政府逐漸對淡聯企業實施了民營化。
( 一) 政府在淡馬錫的角色定位
新加坡建國初期經濟實力較弱，缺少自主和高科技產業，為了發展國內經濟、實現國家經濟戰略部署，成立了淡馬錫全資控股公司，意在通過對國有資源的整合，使國資融入市場機制，實現國企的高效運作，進而走向世界競爭市場。在淡馬錫發展的早期，政府的作用是加大產業支持，使國家經濟與國企共同發展，此時政府的干預推動了淡馬錫的快速發展。在淡馬錫的成功道路上，政府開始作為戰略指引人，遵循了國有資本支持國有經濟，將國有資本投在了私人企業不具有能力投資或者不想投資的基礎性產業和保證民生的相關產業，為國家經濟轉型打下了一定的基礎。
隨著產業鋪開，淡馬錫下屬的淡聯企業快速發展，新加坡政府意識到需要對淡馬錫旗下的淡聯企業改制重組，并要求淡聯企業適應市場機制、堅持股東利益最大化的原則發展和經營。相應地，新加坡政府實行 100%控股淡馬錫，但不控制其屬的淡聯企業，僅通過淡馬錫減持或增持股份達到對國有企業的戰略布局，實施政企分開的管控體制，就實現了所有權與經營的分離。此后，政府不再將自己的社會目的加于淡馬錫，使淡馬錫僅作為一個國有資產管理平臺存在，通過市場化的方式運作、股權控制的聯系點使淡聯企業通過自主經營最終實現國資的保值增值。新加坡政府通過財政部對淡馬錫進行間接的控制，使淡馬錫置身于《公司法》的管控之下，最終將國家資金投資于有利國內外發展的企業，以獲取更高的收益率。
( 二) 淡馬錫兩權分離的董事會制度
新加坡國有資本之所以可以快速的市場化，是因為市場與行政邊界劃分清楚。新加坡憲法規定，淡馬錫董事會成員由財政部提名后由總統任命，受政府監督并向總統負責; 淡馬錫的董事會大部分為獨立董事，政府不會對淡馬錫的日常經營決策插手。
淡馬錫董事會的目標制定著眼于新加坡的整體發展，如果業績不好，財政部可提議董事會換屆，需先獲得總統的同意，但政府不能任免董事會成員。淡馬錫董事會成員構成多為獨立董事，政府的一名財政部官員擔任董事，但為保證中立性，該董事不能從淡馬錫獲取工資收入，只是遵循經營業績給予一定職位升遷激勵，使得淡馬錫具有較獨立的判斷能力，而不受政府干擾地根據市場化運作，擁有的人才精英為淡馬錫發展做出專業決策，使淡馬錫能實現世界級高水準經營。
淡馬錫按照《公司法》進行管理，屬于“私法”管理，不受行政規制，淡馬錫下屬的淡聯企業分層設立了董事會，股東可通過影響下屬公司戰略方向來行使股東權利，但不能介入淡聯企業的日常經營和決策。淡馬錫對下屬企業的影響在于企業價值觀的建設、對人才的培養和制定企業整體投資戰略，以實現公司更長遠目標發展。淡馬錫不能越過股東會對下屬企業進行人事任免的制度有效阻隔了政府對淡聯企業運營的干預，也保證了淡聯企業董事會決策的獨立性，平衡了監督與決策的關系。
( 三) 淡馬錫的職業經理人選聘制度
淡馬錫對旗下的淡聯企業不直接進行人事任免，其管理層人員是通過董事會在市場上機制下在全球范圍內進行選聘的，選聘的管理層以“為股東創造更大的價值”和 “使企業資本得到有效運用”為首要目標，實現公司整體的向好發展。為吸引高素質專業人才，淡馬錫的薪酬同國際接軌，薪酬委員會和人才培養主席均由淡馬錫董事長擔任。淡馬錫董事長為外部董事，其他相關利益者和政府無權干預其決策，確保淡馬錫董事長決策的中立性和公平性，因此淡馬錫能實現在全球進行人才選聘。
( 四) 淡馬錫價值導向的考核與激勵制度
淡馬錫將股東利益最大化和實現企業整體價值增長作為公司運營的目標，其考核體制不是“一刀切”的劃線，是根據不同層級對公司的不同作用采用了相對應的考核機制。投資者與董事會是以全體股東的回報率為考核目標; 經營管理層以企業經濟發展情況作為考核指標; 子公司的經營效果則以經濟增加值來體現，淡馬錫采用的考核指標均詳細量化，將其與管理層和員工的薪酬掛鉤，確保了實現考核目的和團隊能高效運作。
淡馬錫建立了與考核相匹配的激勵機制，通過將長、中、短期激勵與不同主體相結合，實現了多元化激勵效果。淡馬錫實施的股東利益與管理層利益保持一致福利薪資計劃，能夠長期激勵且適用追求長遠利益目標的高級管理層，使管理層的薪酬與企業更長遠的經濟利益密切聯系，有效避免了管理者的短期行為。中期激勵通過設立財富增長值獎金來獎勵員工對企業的貢獻，并發放到員工財富增長值獎金賬戶。短期激勵在當年實現兌現，以預算范圍內的業績業務表現按照現金花紅分配。
二、中國商業類國企混合所有制分類改革
中國國務院2015年8月印發了《關于深化國有企業改革的指導意見》，強調 “國有企業功能界定與分類是新形勢下深化國有企業改革的重要內容，是因企施策推進改革的基本前提”，加快對國企功能界定和分類是中國國企改革中具有戰略意義的重要一步。《指導意見》中將中國國企分為公益和商業兩大類，并把商業類國企概述為“增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增 值為主要目標，實現優勝劣汰、有序進退”。《指導意見》的解說文件將商業類國企分為兩類: 一是主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域; 二是主業處于充分競爭行業領域的企業，中國對商業類國企的劃分較寬泛，除被定為公益類國企的，其他均歸屬于商業類國企。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，要求商業類國企要根據市場資源配制需求，積極引入市場化機制，加大股份制改革的力度，散發出國企的活力。其中，對主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國企可以有非國有資本參股，但要保持國有資本的控股地位;主業處于自然壟斷行業的商業類國企，則要以“政企分開、政資分開、特許經營、政府監管”為原則，放開競爭類業務，根據行業特點加大改革力度，使得公共資源配置市場化; 主業處于充分競爭領域和行業的，原則上都要實行公司制股份制改革，引入民營資本，實現多元化股權，表明了國資在不同情況下，可以通過絕對控股、相對控股或參股方式上市，國家對商業類國企的劃分留有一定的變化空間。2016 年 8 月國資委印發的《關于完善中央企業功能分類考核的實施方案》中強調了建立現代化企業制度的重要性，對主業關系國民經濟命脈和國家安全的國企以及處于自然壟斷的商業類國企，明確提出在體現社會效益、服務社會目標的同時，對可以市場化競爭的業務，要參與市場化運作，實現 “政企分離”，實現政府僅作為企業向好發展的輔助工具，而不是左右企業發展的無形之手。
三、淡馬錫治理模式對中國商業類國企混改的啟示
中國國企初期沒有劃分類型，導致國企的功能不明確、目標不清晰，部分國企不能區分自己的社會職能和企業效益，或目標繁多無法確定重心，在市場環境下效率低下，沒有將國有資本放大。目前推進的商業類國企混改應結合中國實際國情，而淡馬錫治理模式能為中國商業類國企混改提供一定的啟示和借鑒。
( 一) 明確商業類國企國有資本定位
國有資本職能包括滿足行政目標和公共目標在內的社會公共基礎職能和實現國資有效運營提高紅利的經濟職能。行政目標是指國家為了維護社會的安全、穩定或社會基本生活需求，將如增加就業、減少犯罪等內容作為主要目標; 公共目標指為滿足社會公眾基本福利保障和社會公共基礎建設。兩類目標在履行時都將經濟目標放在后面，這種忽略經濟指標的國資定位是不利于企業市場化發展的。在淡馬錫治理模式下，政府通過對國資準確定位，建立公共目標與商業目標間的平衡治理體系，將政府的社會行政目標與淡馬錫分離，使國資在獨立、高效的市場機制下運營，最終實現國資的商業經濟職能。中國所處的社會和經濟發展階段決定了國資的公品性，忽略了企業最重要的一個職能是要實現資產的保值增值，淡馬錫治理模式可以提供一定的啟示: 國有資本作為一種特殊的資本，其有效運營和維持須保證可以平衡經濟職能與社會職能，讓二者在企業運營中相互獨立，在經濟績效中相互補充，力求國資能在市場經濟競爭中被放大。
在商業性國企微觀層面，政府應先對處于完全競爭領域的、運營中的國企國有資本定位，并消除政府將自身社會性目標強加于企業情況，推動企業經濟目標的實現; 政府需明確和企業間的關系，即明確企業市場化經營和實現行政性指標間的關系。市場化競爭條件下，商業類國資定位會使其與民營資本間出現矛盾，這種矛盾出現是因為國資與民資在同樣的競爭環境下不平等的待遇所導致的，但能夠激發國資能量，營造出公平、公正的市場競爭環境，完全競爭的商業類國企應當和民企處于同等的市場競爭地位，以使國資能夠保持活力。
( 二) 推行政企分離改革制度
1) 政府要先明確商業類國企在市場化發展中的社會定位，要對商業類國企的企業性質進行明確定位，將商業類國企和民企同樣置于 《公司法》管理下，確立企業的商業化經營理念。商業類國企改革需明確企業追求利益最大化的目標，不應把社會性目標置于首位，使國資融入市場，實現國資增值，創造出更高的利潤。
2) 推行政企分離改革制度，改變以往國企董事長由國資委任命行政官員擔任情況，發揮董事會的制衡作用。商業類國企改革應改變政府與企業的產權關系，建立市場化的內部治理結構。依據商業類國企市場發展的需要，向國有資產監督管理部門提議選聘具有專業特長和知識背景的外部獨立董事，實現董事會的互相制衡作用。給予子公司獨立經營權利，通過董事會將相互制衡機制傳導到子公司，使子公司內部也能相互制約，以遏制部分利益人因行為不當導致國資流失。
( 三) 實現商業類國企多元化混合發展
雖然目前中國社會經濟中國企改革實現的主要思路就是混合所有制改革，但商業類國企，尤其是處于完全市場競爭的商業類國企，混合所有制改革應是一個轉型方向。借鑒淡馬錫治理模式，中國商業類國企混改可選擇以下幾種方式。
1) 通過對國有資本投資實現國資保值增值。新加坡政府通過對淡馬錫的 100%控股，實現了國有資本市場化運作; 以股東身份投資具有潛力的產業和回報率高的產業，實現了股東價值最大化。中央《指導意見》中同樣鼓勵國企“對發展潛力大、成長性強的非國有企業進行股權投資”，表明用國資投資非國有企業，有利于引導市場、實現國家層面的戰略性布局和企業風險分散，實現了國有資本的可進可退; 國資中的壞資產和盈利能力差的資產向投資領域發展也利于盤活國有資產。
2) 商業類國企通過引進非公有資本投資者，借助產權市場和股票市場等市場化平臺擴容或者出售達到減持國有股份目的，逐步將一股獨大變為控股、控股變為參股、參股可以變為小股東，以實現商業類國企改革目標。
3) 條件成熟的商業類國企發展投資公司要“做強、做優、做大”，積極尋求轉向國際競爭市場路徑，以降低國內國企間的市場競爭力度轉而贏得國際市場，并逐步成為實現國家戰略的載體。
( 四) 實施量化考核與激勵的和人才選聘機制借鑒淡馬錫管理模式，設置適合中國商業類國企發展的可量化考核、激勵和人才選聘機制。配置與人才價值相對應的勞動薪酬，并按照市場基準和業務業績制訂可量化的考核指標; 根據企業市場化經營的結果設置適宜的中、長、短期公司收入分配方式，制定符合企業市場化發展的考核標準，并確定合理的績效薪酬和有效的激勵分配方案; 實施股權制以激發管理層動力和基層員工活力。
完善的職業經理人選聘制對中國商業類國企混改十分重要的，改革中應積極推進市場化人才選聘機制，避免出現“吃飯不出力”現象。國企上級主管單位應授權商業類國企董事會自主選聘職業經理人，有權在世界范圍內尋找符合企業發展需要的專業人才; 建立共享高端人才庫，將人才選聘制度下沉至子公司，為子公司市場化選聘人才提供參考。注重發揮商業類國有企業中的黨組織作用，塑造企業團隊良好風貌，增強員工的奉獻意識和工作責任心，樹立員工和企業共同成長、發展的價值觀。
四、結 語
2019 年 11 月中國國資委印發了《中央企業混合所有制改革操作指引》，國家要求商業類國企改革應根據不同行業、不同業務特點推進混改，引導處于完全競爭領域和行業的商業類國企向市場化競爭機制、經營活動在商業化平臺上轉變，以提高國資運轉效率、企業收益并賺取更多紅利。同時印發的《國務院國資委關于以管資本為主加快國有資產監管職能轉變的實施意見》指出國有資產的職能要從最初管資產向管資本轉變，要實現國資在市場資源配置中的放大效應，釋放出“政企分離”的信號。在中國商業類國企的市場化改革中借鑒淡馬錫模式，有助于建立符合中國市場化發展的制度標準，對中國商業類國企市場化混合所有制改革極為有益。
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