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1 海南墾地融合發展背景
? ? ? ? 2018 年 4 月 13 日，海南省宣布建設自由貿易試驗區和中國特色自由貿易港。至此，海南迎來了前所未有的發展機遇，“ 全省一盤棋、全島同城化 ”成為海南整體謀劃發展的重要理念。統籌全省城鄉發展、推進農墾和地方城鄉一體化，是促進海南農墾與地方經濟社會協調發展、充分發揮海南農墾在現代農業建設中的示范帶動作用的關鍵。同時，墾地融合發展，亦是國家“ 一帶一路”倡議實施、海南國際旅游島建設、海南農墾新一輪改革發展、海南國土空間規劃等眾多重大戰略和改革的必然要求。
2 海南墾地融合發展現狀
2.1 農墾移交社會職能
? ? ? ?從2010年起，海南農墾便開始按照“體制融入地方、管理融入社會、經濟融入市場”的目標 ，逐步推動社會職能移交市縣。 2016 年 6 月，在《關于海南農墾農場社會管理屬地化改革的指導意見》中提出在推進基層社會治理創新的基礎上，海南農墾東昌農場正式掛牌成立“居”，以此正式移交社會管理職能。另外，海南農墾直屬醫院、醫療衛生、公安、水庫、住房公積金及學前教育等機構及事項均全面移交地方；同時，由屬地政府進行組織，例如美麗農場、小城鎮、危房改造、基礎設施等多項民生項目均被納入地方統籌規劃。
2.2 農墾土地資源實施資產化、資本化
? ? ? ?土地作為海南省的寶貴資源，實施土地資本化及資產化，對解決部分資金緊缺問題非常重要。海南省及海南農墾非常支持海南農墾土地資產化、資本化。2019 年 11 月，海南農墾在充分考慮適宜證券化試點的土地清單基礎上，積極策劃證券化產品 ，并實施“ 工銀瑞投—— 海墾控股集團土地承包金資產支持專項計劃”，至此，以國有土地租金收益權作為證券產品正式成為可能。該計劃的成功實施，是海墾集團土地資本化、證券化改革創新的重要成果，對墾區企業有效盤活土地資源具有重要的示范作用。
2.3 發揮龍頭企業作用，進行產業整合
? ? ? ?歷年來，海南農墾主要以橡膠為主導產業，其他產業在規模、結構等方面均實力較弱。近年來，海南省迎來改革發展新機遇，作為海南最大的國有企業，海南農墾深感責任重大。因此，海南農墾充分把握改革新動力，堅持創新、協調 、綠色 、開放 、共享的發展理念 ，加快實施“ 八八戰略”。 2016 年后，海南農墾明確自身定位和歷史責任 ，在產業方面 ，組建了茶業 、果業、胡椒業等公司；在金融方面，組建了草畜、南繁 、醫療養生、金融控股等公司 ；在運營方面，組建了實業、商貿物流等專業化公司。例如，海墾果業通過構建“ 海墾果業集團+ 專業合作社”的股份合作經營模式，聯結芒果種植戶，實現芒果產業資源的有效整合 ；茶葉公司通過對茶產業資源、茶葉加工、茶葉品牌 、茶葉銷售渠道等方面的有效整合 ，解決了海 南茶產業“小、散、弱”等問題。海南農墾通過“八八戰略”的實施，充分發揮了龍頭企業帶動作用，促進了海南現代農業產業轉型升級及提質增效，給墾地產業融合發展帶來積極影響。
2.4 積極開展招商引資
? ? ? ?為全力支持海南自貿區（港）建設，海南農墾發揮骨干作用，立足于墾地合作、全面發展，保持與地方步調一致，積極開展招商引資工作，為海南經濟發展注入新動能 。 2018年5 月 ，《2018 中國(海南)自由貿易試驗區(港)百日大招商(項目) 活動實施方案》發布，為各市縣政府及各單位的招商工作指明方向。為積極響應該方案，切實推進海南招商引資工作，海南農墾專門制定 了《海南農墾百日大招商活動實施方案》，由海墾集團領導班子親自指導，成立多個招商小組，圍繞海墾“ 八八戰略”，依托醫療健康、會展、海洋經濟、新能源汽車等產業，對國內外相關行業排名前 5 名的企業、世界（中國）500 強企業等 50 家以上企業實施“走出去”措施，開展點對點招商。在招商過程中，海南農墾以打造一流營商環境、優化服務、極簡審批等相關配套政策，吸引了廣大客商到海南農墾投資興業。海南農墾致力于以產業招商、精準招商、以商招商、人才引進和科技招商等方式，與眾多投資企業達成共識，簽訂協議，為充分挖掘海南農墾豐富的資源潛力，推進墾地合作開發、助力海南自貿區（港）建設打下良好基礎。
3 海南墾地融合發展存在問題
3.1 規劃不銜接
? ? ? ?長期以來，海南農墾系統自成體系，本輪全省“多規合一”規劃編制恰逢新一輪農墾改革體制機制及機構人員時期，出現問題主要有：一方面，土地規劃 由當地市縣政府統籌，另一方面，墾區土地的所有權在農墾企業，使得農墾與市縣政府在規劃銜接和土地利用工作方面脫節。目前，墾區有近百個生產隊居民點建設用地被騰退，農場場部建成區、現有場部及生產隊基本未被納入城鎮體系，且建設用地規模基本按照現狀用地規模進行確定。據悉，“多規合一”規劃劃定農墾開發邊界面積3.27 萬hm2，其中建設用地總量調控指標為2.29 萬hm2，農墾新增建設用地指標較少，同時大量農墾場部、連隊等現狀建設用地被規劃為農用地；海南農墾開發邊界內劃定永久基本農田 980 hm2，陸域生態保護紅線593 hm2，二者合計1573 hm2，占開發邊界總面積的4.77%，占建設用地可擴展空間的17.9%。據統計，開發邊界與陸域生態保護紅線、永久基本農田兩條底線控制嚴重沖突，且陸域生態保護紅線和永久基本農田零星分散在開發邊界內，導致開發邊界內的土地難以利用。
3.2 合作不深入
? ? ? ?為確保墾地間形成利益共同體，針對墾地融合發展現狀，海南農墾與海南省澄邁、陵水、樂東縣政府共同出資成立草畜科技有限公司，共同發展草畜產業，但在企業運營過程中，在公司治理、項目投資決策等方面各股東存在分歧，公司實質性投資難以落實。為了加快推進南平產業園開發建設，海南農墾與陵水縣政府共同出資成立南平醫療養生產業園開發建設公司，并積極開展了規劃、設計及論證等前期的工作，但在園區開發運營模式、管理機制、產業扶持政策方面很難達成一致。
3.3 對接不順暢
? ? ? ?過去，海南農墾與地方實行的是并行經濟發展政策，分別采用不同的體制和模式，基本為2個相對獨立的體系，在經濟社會發展中呈現出明顯的“二元結構”，造成農墾和地方在行政管理、司法、基礎設施建設等方面存在諸多矛盾。隨著時代的發展和市場經濟的變化，海南農墾產業經濟市場化和 社會職能管理改革成為了必然趨勢。市場化程度的深入推進和農墾改革的逐步完成，為探索農墾與 地方經濟協調發展創造了條件和機遇，墾地合作及 協調發展前景較好。但是，由于墾地的長期發展相 對獨立，目前面臨諸多融合發展問題，特別是在墾地對接協調上，仍然存在墾地矛盾復雜、溝通效率低、溝通效果不佳等問題，主要表現在職責不清、網格化巡查不完善、聯合打擊工作協調機制不順等。
4 海南墾地融合發展實施路徑
4.1 空間規劃一體化
? ? ? ?政府在編制本市縣國土空間規劃時，應充分重視墾地融合發展有關事項，建立起與農墾的編制協同關系。一是，在資規局設置“臨時坐班”制，根據需要，安排農墾人員在資規局臨時辦公，允許農墾人員協助開展國土空間規劃相關工作，便于對涉及到墾地規劃銜接問題時進行及時反饋及處理，確保規劃協調工作高效進行。二是，在資規局的協調下，農墾專員與市縣國土空間規劃編制單位保持密切聯系，按照規劃傳導機制，落實省級規劃總體布局和指標分配；由農墾統籌系統內關于國土空間開發、保護、整治修復需求，在農墾系統內優化建設用地空間布局、優化永久基本農田、生態紅線布局等。
4.2 產業融入一體化
? ? ? ?農墾企業要積極參與到屬地國民經濟評價、社會發展計劃、政府工作報告等相關工作，根據區位優勢、資源稟賦和產業發展定位開展項目策劃、招商引資等工作，確保農墾產業與屬地區域經濟、社會發展相匹配。同時，農墾應在與地方政府協調的基礎上，積極參與國土空間規劃、產業規劃、鄉村振興規劃等，建立墾地相互依存、相互促進的良好關系。各市縣政府要將農墾各類產業園區建設納入屬地政府的重點工作并給予支持，將園區的發展情況納入市縣政府的考核體系，保證各類園區平等享受所在市縣的各項普惠性政策。另外，省級在下達給農墾新增建設用地指標、追加分配每年結余及收回指標時，應統籌考慮，均衡墾地產業發展，促進農墾產業園區健康發展和項目順利進行。
4.3 公共基礎設施建設一體化
? ? ? ?各市縣政府應將墾區“ 五網”基礎設施納入到地方統一規劃建設中來，給予財政支持，以“ 地方財政資金+ 農墾自有資金+ 社會資本”的投入方式，加大投入力度，補齊墾區基礎設施建設短板，推動農墾和地方基礎設施建設有效銜接。基層醫療衛生機構標準化建設是海南省推進鄉村振興戰略、城鄉一體化的重要任務，因此農墾企業要按照“ 用集體土地，建集體設施，供集體使用”的原則，主動配合市縣政府相關部門，采取靈活多樣的方式，確保各作業區、生產隊衛生室建設，補齊基層醫療衛生短板，推進城鄉醫療衛生均衡發展，提高墾地間基層衛生機構標準化水平和服務能力。
4.4 土地利用一體化
? ? ? ?目前，墾區部分生產隊存量建設用地利用分散、效率低下，造成較大的資源浪費。省級相關職能部門應會同農墾研究出臺墾區存量建設用地置換的有關規定，明確在總量不突破的前提下，允許墾區存量建設用地在權屬用地范圍內，按照集約、節約、高效利用的原則進行空間置換，置換后仍按存量建設用地管理，原鄉村存量建設用地置換至場 部周邊的土地，納入城鎮開發邊界并按城鎮建設用 地管理。各市縣要以新型城鎮化和美麗鄉村建設為契機，在建設用地規劃布局、建設用地置換手續辦理、建設用地供應等方面給予充分支持，推動墾區零散存量建設用地優化布局，盤活墾區存量建設 用地資源，促進墾區建設用地集約節約利用。墾區 建設用地應充分發揮其價值，這對墾地融合發展、支持海南全島同城化建設具有重要的意義。
4.5 項目招商和落地一體化
? ? ? ??項目招商及落地是產業發展的重要條件。為發揮墾地資源互補優勢并充分挖掘海南整體發展潛力，通過墾地一體化建設助力自貿港口建設，對墾地共同推動項目招商和項目落地至關重要。在項目招商方面，需要政府在產業政策、銀行貸款、公共基礎設施建設等方面給予大力支持，為投資企業創造良好的投資環境；另外，需要農墾做好項目方案策劃、資源呈現、土地提供，并積極主動舉辦各種招商活動，為投資企業進入尋找切入點。在項目落地方面，需要政府將項目納入規劃，并給予供地上的便利；另外，農墾應積極協調政府、投資企業、農場（公司）職工多方關系，在土地征用（租賃）、土地綜合整治等方面發揮重要作用，切實推動項目落地和產業發展。
5 保障措施
5.1 組織管理
? ? ? ?首先 ，將農墾發展納入重要議事日程中來，加強墾地融合發展工作的統籌協調，制定墾地融合發展行動計劃年度實施方案 ，形成“ 一級抓一級、層層抓落實”的工作機制，強力推進墾地融合協調發展進程。另外，農墾應設置產業發展戰略規劃部等部門，并成立墾地融合發展事務辦，積極聯系政府，攜手共進，高效溝通，有效推進墾地融合發展相關事項。
5.2 政策支持
? ? ? ?省政府各職能部門應按照自貿區（港）建設的標準，以墾區作為自貿區港建設中農村地區發展的樣板，積極研究墾地融合發展的相關政策需求，以主動創新為工作思路，在土地出讓金返還、存量建設用地空間置換、土地流轉稅費減免等方面給予政策支持，為各市縣推動墾地融合發展提供支撐。
5.3 創建機制
? ? ? 首先，創建融合模式。打破“ 壁壘”，尋求有利于資源共享、利益共存、風險共擔的墾地融合發展模式，全面挖掘海南優勢資源，實現“ 全省一盤棋，全島同城化”戰略布局；其次，推動機制創新。不僅要建立起合作模式，同時應制定有效的溝通、銜接機制，如規劃協同機制、事務聯席會議機制、服務協調機制、監管協同機制等；再次，建立保障機制。應建立起墾地社會責任共擔機制、重大項目風險評估機制、墾地融合發展協會、墾地融合改革創新機構等。
5.4 人才交流
? ? ? ?首先，加強掛職交流。在省級層面，應根據墾地融合發展情況，由海墾控股集團與省政府各職能部門互派人員掛職，進行學習及交流；在市縣級層面，以農場（公司）為主與屬地市縣政府進行協調，允許農墾派出專員到相關部門進行掛職，必要時，亦可通過農墾提出申請，屬地政府根據實際需要，派出相關人員至農墾掛職。其次，加強人才引進。墾地應圍繞農墾改革及自貿區（港）建設制定統一人才引進標準并建立人才評價機制，處理好人才引進與培養的關系、剛性引才與柔性引才的關系、新進人才與原有人才的關系，確保能夠吸引人才、留住人才。海南農墾土地資源豐富，約占海南全省陸域面積的 1/5，在海南的發展過程中具有舉足輕重的地位。特別是在當前海南自貿區（港）建設大背景下，加強墾地融合發展，促進資源優勢互補，實現利益最大化，更好的推動與建設海南省“全省一盤棋，全島同城化”戰略布局。